Par Habib GUIZA * Le projet de loi sur le Partenariat public-privé, devant être soumis à l'Assemblée des représentants du peuple, est diversement apprécié par les intervenants de la sphère économique du pays. Certains y voient une forme déguisée de privatisation, mettant en danger l'indépendance du pays, en particulier quand ce partenariat touche des secteurs stratégiques de l'économie tunisienne. En outre, ils relèvent l'asymétrie dans la prise de risque, ce qui est de nature à faire supporter au public des risques économiques importants, pouvant générer de nouvelles difficultés financières et des retards de développement. Les partisans de ce partenariat y voient au contraire une forme d'association entre le Public et le Privé, devant faciliter le financement de grands projets, que l'Etat seul, et dans le contexte économique actuel, ne peut pas assurer. Par ailleurs, le grand avantage de ce partenariat serait de tirer profit de la souplesse et de l'expertise du Privé, qui dans certains secteurs fait défaut au Public. La Banque mondiale énumère parmi les avantages du recours au PPP : - Assurance d'un meilleur service public à un coût moindre ; - Allégement du poids des contraintes budgétaires, par un recours moins important à l'endettement ; - Meilleure rentabilité financière ; - Meilleure maîtrise des coûts et des délais ; - Amélioration de l'infrastructure avec des effets induits sur l'ensemble de l'économie ; - Transfert de technologie et de savoir-faire. La revue des expériences internationales de ce modèle de partenariat, ne permet pas de tirer des conclusions définitives quant à ses bienfaits ou méfaits sur l'économie d'un pays. Les exemples de succès et d'échec sont aussi nombreux les uns que les autres et ne peuvent être analysés que dans les contextes respectifs dans lesquels ils ont été mis en œuvre. Dans les pays développés, l'expérience française semble être globalement bénéfique, contrairement à l'expérience britannique, qui a connu de nombreuses difficultés et généré beaucoup de problèmes dans les services publics. Quelques pays arabes ont adopté sous des formes diverses un PPP, parmi lesquels le Maroc, la Jordanie et l'Egypte. L'évaluation de ces expériences montre une limitation du champ d'intervention à quelques secteurs, l'incapacité des banques locales à assurer un financement à long terme des projets et un impact limité sur le développement d'une sous-traitance locale. La Cgtt, Confédération générale tunisienne du travail, dans un souci de contribution constructive au débat national relatif au développement du pays, considère que le projet de loi PPP, ne s'inscrit pas dans son approche du développement économique et social du pays, ni dans sa vision du rôle désormais dévolu à l'Etat. Appuyée par de nombreux experts nationaux et internationaux, qui mènent des travaux de réflexions approfondies sur le sujet au sein de l'Association Club Mohamed Ali de la Culture Ouvrière (Acmaco), la Cgtt considère qu'il est grand temps que de nouvelles voies soient empruntées pour répondre aux exigences et défis du développement de notre pays. Vers un nouveau modèle de développement Depuis l'indépendance et à l'exception d'une courte parenthèse coopérativiste, la Tunisie s'est inscrite dans un modèle de développement de type libéral qui, malgré des taux de croissance jugés satisfaisants, n'a pas réussi à assurer aux Tunisiens ce à quoi ils aspirent. L'état des lieux économique et social post-révolution montre les ravages que ce modèle a perpétués ou provoqués. Le chômage, en particulier des jeunes et des diplômés, la paupérisation de la classe moyenne, les citoyens laissés pour compte dans de nombreux gouvernorats, le déséquilibre régional sont autant de symptômes découlant d'une orientation économique résolument néolibérale. La corruption, les situations de rentes offertes aux uns et le népotisme ne peuvent à eux seuls expliquer l'étendue des dégâts occasionnés au pays. Notre approche du développement économique, qui est influencée par les courants de pensée modernes, qui plaident pour un nouveau modèle de développement inclusif, social et solidaire, durable, performant et respectueux des principes de la bonne gouvernance, place l'Homme et ses besoins, au centre de toutes les préoccupations. Il ne saurait y avoir de développement, sans que l'Homme n'en soit la finalité. De nombreuses recherches académiques et expériences pratiques ont vu le jour, y compris dans des pays à fortes traditions libérales, à l'instar du Canada, notamment le Québec, qui voit émerger un nouveau modèle de développement qualifié de partenarial, un modèle qui se distingue aussi bien du modèle keynésien ou fordiste que du modèle néolibéral. Le Forum social mondial, les écologistes ainsi que les altermondialistes, ont consolidé le mouvement vers l'adoption d'un nouveau modèle, dans une perspective de développement durable et équitable. Le premier apport de cette approche réside dans la définition des acteurs économiques. Jusqu'ici, les acteurs économiques étaient au nombre de deux : le secteur public et le secteur privé à but lucratif. Cette vision est restée pertinente jusqu'à l'émergence en nombre et en pouvoir –économique et social- d'une autre catégorie d'acteurs formée par : - les syndicats des travailleurs - les syndicats de patrons - les associations de la société civile - les chambres de commerce et d'industrie - les fondations - les coopératives de production - les coopératives de services - les mutuelles - l'entrepreneuriat social... Ces acteurs, devenus désormais incontournables par leur contribution au développement économique, social et politique forment ce qui est appelé le tiers secteur. Ainsi, les acteurs économiques ne sont plus au nombre de deux, mais plutôt au nombre de trois : le Public, le Privé et le Tiers secteur. La nécessité de refonder le rôle de l'Etat Quel rôle l'Etat sera-t-il appelé à jouer dans cette nouvelle configuration des acteurs économiques? Il est bien évident que les représentants de l'Etat sont mandatés – directement ou par le biais de leurs dirigeants- par les citoyens-électeurs et se trouvent par conséquent investis de pouvoirs particuliers. Ils représentent la légitimité démocratique et sont détenteurs de la force publique. Très souvent, cette position particulière a engendré des pratiques autoritaires, voire abusives. En abandonnant le découpage classique public/privé pour le remplacer par une configuration tripolaire, l'Etat renforce son rôle de stratège et cesse d'être un producteur en concurrence directe avec les autres opérateurs. Ainsi, l'Etat stratège-partenaire assume la responsabilité du pilotage d'actions faisant l'objet d'un large consensus entre tous les acteurs. Son rôle consistera à animer les débats et les négociations dans un nouveau mode de gouvernance économique. A la place de la coercition, l'Etat stratège adoptera et favorisera le dialogue et le consensus. Il sera appelé à trouver un arbitrage entre des valeurs pas toujours compatibles. A côté du pilotage, l'Etat s'est souvent impliqué dans la mise en œuvre, et ce, pour diverses raisons : secteurs très porteurs, fortement capitalistiques, à rentabilité hypothétique, ... Son implication n'a pas été sans dégâts, en témoignent le nombre et l'ampleur des entreprises publiques déficitaires. Il est vrai parfois pour des raisons économiquement non justifiées (politiques de recrutement, politiques de prix...) sans oublier l'inertie administrative ou encore certaines pratiques douteuses dans les passations de marché ou dans le choix des distributeurs-rentiers. Une refondation de l'Etat est impérative pour passer d'un Etat qui était marqué par l'autoritarisme, le paternalisme, la bureaucratie et le clientélisme vers un Etat stratège-partenaire des acteurs de la société L'Etat stratège s'applique à conserver les fonctions stratégiques (steering) : pilotage, régulation, coordination, partage des ressources, contrôle, évaluation... et laisse les fonctions opérationnelles de la mise en œuvre des politiques publiques (rowing)aux trois autres acteurs :public, privé et tiers secteur . Il fait participer les acteurs précités de la société tant au moment de l'élaboration des politiques publiques (aspect institutionnel) que de leur mise en œuvre (aspect organisationnel). Il est partenaire privilégié au-dessus des autres partenaires,son mode de gouvernance est partenarial en interaction avec le public, le marché et la société civile en dépassant le binaire classique( Etat , public, privé) pour une approche tripolaire tout en étant attentif au mode de régulation qui émerge à la manière d'un compromis auquel participent les valeurs et principes provenant de l'Etat (redistribution et équité), le marché (efficacité et compétition), et le tiers secteur ( solidarité , réciprocité, don ...) Cette approche tripolaire se base sur trois formes de régulation des services publics : une régulation étatique, lorsque l'Etat confie la gestion et la dispensation des services d'intérêt public à des organismes publics ; une régulation marchande, lorsque l'Etat confie la gestion et la dispensation des services d'intérêt public à des organismes privés à but lucratif ; une régulation solidaire, lorsque l'Etat confie la gestion et la dispensation des services d'intérêt public à des organismes à but non lucratif ; L'Etat stratège et démocratique est partenaire des trois acteurs tant au moment de la définition des politiques publiques (co-construction) qu'à celui de leur mise en œuvre (co-production). Il anime des délibérations qui permettent à des groupes d'intérêts de dépasser leurs intérêts corporatistes pour contribuer à la définition et à la poursuite d'un intérêt plus général, ce qui peut se configurer avec la reconnaissance et la gestion des conflits. Dans l'équilibre entre Etat, Société civile et Entreprises lucratives, seul l'Etat a la légitimité démocratique car il est redevable devant les citoyens à travers les élections et demeure le garant du fonctionnement démocratique de l'ensemble de la société; il est le garant de l'intérêt général et des solidarités collectives, grâce à l'impôt et aux cotisations sociales ; - L'Etat ne doit plus se contenter de ses fonctions régaliennes, il est soucieux en plus,de distribuer les richesses, d'assurer l'égalité des chances et de doter le pays d'infrastructures -de toute nature- à même d'améliorer la compétitivité du pays et des entreprises ; Pour ce faire, il doit mettre fin aux tricheries fiscales et sociales, aux disparités régionales, à la précarité et à la pauvreté et garantir le droit des générations futures à une éducation de qualité, à un environnement sain et au développement durable garant des équilibres économiques, sociaux et environnementaux. Ainsi, l'Etat est partenaire, facilitateur et médiateur, mais il détient une certaine primauté et décide en dernière instance des grandes orientations stratégiques, il favorise la co-construction tout en demeurant l'arbitre ultime ; - Les entreprises à but lucratif sont soucieuses de générer une rétribution du capital, d'investir dans un environnement attrayant et d'assurer une compétitivité interne et externe. Les coûts des facteurs, la productivité, les taux de change...constituent autant d'éléments contribuant à la réalisation de leurs objectifs ; - Enfin, le tiers secteur vise à réaliser la promotion de l'Homme dans son sens le plus large, à travers des opérations de diverses natures : sensibilisation, vulgarisation, formation, assistance...Il est, par ailleurs un « lanceur d'alertes », en ce sens qu'étant omniprésent dans le tissu économique et social, il aura la capacité d'identifier précocement les opportunités et les menaces. Un partenariat tripolaire La vision tripolaire ne consiste pas à ajouter un troisième acteur à côté du public et du privé, tout en conservant des modes de gouvernance classiques. Pour réussir à relever les défis que la Tunisie doit affronter, il est impératif pour les trois types d'acteurs de s'y préparer mentalement et culturellement. Il n'y aura point de synergie si tous les acteurs, aussi divers soient-ils, ne mettent pas les moyens pour avancer en harmonie dans le cadre d'une gouvernance partenariale axée sur un compromis co-construit avec l'apport de la plus grande diversité des acteurs et des réseaux d'acteurs. L'Etat devrait dans la nouvelle vision cesser, chaque fois que le marché s'y prête, d'être un compétiteur en concurrence directe avec les deux autres acteurs de l'économie. Son rôle devrait être de co-construire dans le cadre d'un partenariat bénéfique pour toutes les parties prenantes. Dans le contexte où l'institutionnalisation des partenariats public-privé n'est pas encore réellement amorcée, il est nécessaire d'envisager toutes les avenues intéressantes, d'impliquer tous les acteurs concernés et de soulever les enjeux relatifs aux orientations préconisées. S'il est impératif d'entamer des reformes du secteur public et de mettre à niveau le secteur privé, le tiers secteur a besoin d'un cadre juridique consacrant ses principes, notamment la primauté de l'Homme sur le capital, et définissant ses composantes essentielles ainsi que les moyens de financement, d'où l'urgence aujourd'hui d'une loi organique qui puisse consacrer les principes du tiers secteur, définir ses composantes, énoncer les règles de fonctionnement démocratique de ses structures, déterminer les mécanismes de son financement, y compris par la voie de subventions publiques. À cet égard, le tiers secteur avec ses différentes composantes précitées a démontré qu'il est possible de concilier les objectifs économiques et sociaux au sein d'une même organisation. Or, la réussite des partenariats public-privé passe inéluctablement par la rencontre entre les finalités sociales de l'Etat et les objectifs de rendement économique du secteur privé. Le recentrage de l'Etat sur sa mission première permet d'entrevoir un pan entier d'activités laissées libres sur le marché, en s'inspirant des expériences internationales sur le partenariat public-coopératif. Certains pays, comme l'Italie, dans leur processus de remodelage des fonctions de l'Etat, ont pris le pari de préconiser le modèle de développement coopératif. Dans ce pays, l'Etat a réellement mis en place un mécanisme de partenariats public-coopératif confortés par la législation. Selon cette dernière, un marché est réservé aux coopératives sociales en région et dans les municipalités, pour leur octroyer des contrats dans le cadre de partenariats public-privé. Les coopératives sociales disposent d'un droit d'option sur les appels d'offres publics. Le gouvernement du Québec, par sa politique de développement coopératif, a aussi soulevé l'importance de reconnaître l'avenue coopérative. La politique de développement coopératif précise que les coopératives ont besoin que l'Etat harmonise son action à leur endroit et reconnaisse, par des actions concrètes, l'importance de la formule coopérative pour le développement économique et social du Québec. L'occasion est idéale pour que le gouvernement tunisien donne un signal au mouvement coopératif du tiers secteur par des mesures législatives qui permettent de mettre en valeur les avantages du modèle coopératif et prendre en considération les spécificités du tiers secteur lors de l'élaboration de lois, de programmes ou de mesures. Cela est possible si le gouvernement institue un mécanisme qui permette de choisir comme partenaire et ce, avant d'aller en appel d'offres public, des organismes dont la finalité est sociale, comprenant les coopératives, les regroupements de travailleurs (syndicats), les organismes communautaires et les instances municipales Il s'agirait d'accorder aux instances du tiers secteur et aux municipalités un droit d'option citoyen avant de procéder aux appels d'offres de façon élargie. Les coopératives et leurs regroupements sectoriels possèdent déjà des expertises en matière de partenariats public-coopératives qui ont constitué une réponse aux besoins des membres et pour assurer une qualité des services offerts. Pour une loi ambitieuse et mobilisatrice En conclusion, le projet de loi sur le partenariat public privé nous semble loin de répondre aux besoins du pays, mais aussi à sa réalité. En effet, toutes les études et enquêtes sur le terrain montrent l'absolue nécessité de réaliser un travail au plus près des populations déshéritées, laissées pour compte, marginalisées. Ni l'Etat seul, ni les entreprises seules ne seront à même d'identifier les problèmes, de proposer des actions et de contribuer à leur réalisation. Seule une approche intégrée et associant tous les acteurs aura une chance de pouvoir améliorer la situation actuelle. Il est vrai que certaines opérations ont pu être réalisées en associant des acteurs appartenant à des pôles différents à l'instar des actions de « responsabilité sociétale » diligentées conjointement par des entreprises, des syndicats de travailleurs et des syndicats patronaux. Ces actions restent malheureusement limitées. Concernant le projet de loi sur le partenariat public-privé, il nous semble que certaines parties ont exagéré ses possibles retombées économiques et sociales. Il ne s'agit point d'une panacée. Au mieux, certains investissements à fort besoin de financement et de technicité pourront être réalisés dans le cadre de cette loi, ce qui permettra une gestion plus souple des projets, sans recours à des financements hypothétiques et à des coûts exorbitants. Nous constatons qu'il y a souvent confusion entre le concept de la privatisation et celui de partenariat public-privé Cela étant dit, la Cgtt s'oppose à toutes démarches de privatisation des services aux citoyens qui risqueraient d'affecter leur accessibilité. Le gouvernement, par ses choix politiques, demeure le seul responsable de la qualité des services rendus aux citoyens et de leur accessibilité. Il ne saurait donc être question de transférer cette responsabilité au secteur privé, pas plus qu'à une agence des partenariats ou à un organisme mandataire, mais bien de s'assurer que les services répondent aux besoins des citoyens. Cependant, nous recommandons que le libellé soit clairement précisé, à l'effet que le gouvernement doit s'assurer de conserver le contrôle à la fois, sur ses mandataires lorsqu'il y a impartition d'une fonction de l'Etat visant à assurer la prestation d'un service, et sur la qualité des services aux citoyens, notamment par un mécanisme d'évaluation. Nous proposons l'émergence d'un nouveau modèle de développement fondé sur des partenariats entre l'Etat, le marché et la société civile. Un modèle qui se distingue aussi bien du modèle keynésien ou fordiste que du modèle néolibéral Ce nouveau modèle de développement repose sur un paradigme d'avantage porteur d'innovations, fondé sur la solidarité, la participation et un mode de régulation partenariale. Il permet d'envisager une troisième avenue. Cette voie repose sur une approche qui réconcilie l'économie et le social, soit la prise en charge par les citoyens de leur développement pour répondre à leurs besoins et ce, au sein d'une entreprise collective. Cette approche ne se situe pas entre le privé et le public, mais permet d'envisager la question autrement, c'est-à-dire en permettant à la population, et donc aux usagers des services d'être partie prenante de la gestion des responsabilités et du maintien de la qualité des services. En ce sens, le tiers secteur, qui réunit au sein d'une même organisation l'usager, comme utilisateur et administrateur du service, s'inscrit dans ce troisième paradigme.sur la base des expertises que le mouvement coopératif a su bâtir au fil du temps. Considérant l'importance des changements préconisés et des impacts sur le développement futur d'un nouveau modèle de développement propre en Tunisie ; Considérant également que les règles du jeu doivent être claires pour tous les acteurs impliqués; Considérant l'importance d'assurer la qualité des services aux citoyens; Considérant que le gouvernement semble résolu à emprunter une avenue de décentralisation de certaines responsabilités par les élus locaux et régionaux ; Considérant que la formule coopérative présente des avantages certains, étant une voie innovatrice pour répondre aux besoins des citoyens; Considérant, finalement, que les organisations composant le tiers secteur peuvent développer un ensemble de services structurés pour répondre aux besoins d'expertises et de supports des organisations du tiers secteur, de leurs membres et de leurs communautés, par la création de regroupements et de fédérations dans plusieurs secteurs d'activités; La Cgtt recommande : * Que le Projet de loi précise clairement comment le gouvernement entend assurer un contrôle, à la fois auprès de ses mandataires lorsqu'il y a impartition d'une fonction visant à assurer la prestation des services, et sur la qualité des services rendus aux citoyens par le biais notamment d'un mécanisme d'évaluation; * Que le gouvernement introduise dans la loi un droit d'option citoyen qui est un droit de préséance accordée aux coopératives, aux travailleurs et aux instances municipales, dans l'octroi de mandats, et ce, avant même de procéder aux appels d'offres. Dans l'éventualité où de telles entreprises coopératives, regroupements de travailleurs ou instances municipales ne se manifestent pas, le gouvernement pourrait alors procéder aux appels d'offres de façon élargie auprès du marché privé. * Que le gouvernement mandate un comité d'experts-conseils, ayant pour mission de mettre en place les conditions favorables à l'émergence et la concrétisation de partenariats public-coopératif. Si nous voulons nous donner les moyens de mettre en place une politique économique et sociale à la hauteur des ambitions des Tunisiennes et des Tunisiens ainsi que des valeurs et principes de la révolution tunisienne de la citoyenneté et de la dignité du 14 janvier 2011, l'adoption d'une économie plurielle, de structure tripolaire, où les principes et valeurs de l'économie du marché sont reconnus par l'Etat, mais ne sont pas les seuls. La logique de l'économie du marché doit accepter d'entrer en négociation de compromis avec la logique associative du tiers secteur et la logique redistributive de l'économie publique, voilàcomment nous semble être la solution idoine.L'Etat devant jouer un rôle de stratège partenaire. Un Etat qui doit être rénové, recentré, remobilisé autour d'objectifs clairs, doit être une force de veille et d'anticipation, doit avoir une vision à long terme et porteur d'un projet d'avenir, élaboré avec tous les acteurs de la société, selon un processus participatif, bref un Etat stratège partenaire des acteurs de la société dans leur diversité. La Cgtt est plus que jamais convaincue que pour sortir notre pays de la crise et réussir véritablement la transition vers la démocratie, la Tunisie doit emprunter de nouveaux chemins vers le développement durable qui passe nécessairement par la satisfaction des attentes de dignité et de citoyenneté de notre peuple. H. G. SG - Cgtt N.B. : Les opinions exprimées dans les articles de cette page n'engagent que leurs auteurs. Elles sont l'expression d'un point de vue personnel.
