Par Slim Besbes - La lecture des projets de budgets rectificatif de 2020 et initial de 2021, déposés au Parlement le 14 octobre 2020, ainsi que le projet de loi relatif à la dynamisation de l'économie, discutée au niveau de la commission des finances de l'ARP, nous permet de déceler que la vision sous-jacente du nouveau gouvernement est de réaliser les trois objectifs primordiaux suivants: • L'assainissement de la situation financière de l'Etat par l'apurement du passif cumulé • Le redressement économique afin de contrecarrer les effets de la crise conjoncturelle liée en grande partie par la répercussion de la propagation du Covid-19 • L'atténuation de l'impact négatif de la crise sur les couches sociales les plus vulnérables Notre appréciation des projets de budgets, préparés en grande partie par le gouvernement précédent, puis révisés, finalisé et relooké par le nouveau gouvernement va s'appuyer sur l'analyse des moyens qui sont mis en œuvre et des ressources mobilisées ou mobilisables. Ces derniers sont-ils en mesure d'atteindre les objectifs escomptés? Les éléments de réponses, objectivement dégagés des documents préparés par le gouvernement, sont résumés dans le tableau ci-après qui expose de manière distincte les points forts et les points faibles des projets des budgets: Points forts Points faibles I/ La pertinence de l'assainissement financier Afin d'honorer les engagements de l'Etat à l'égard des entreprises publiques et des entrepreneurs, le projet de budget rectificatif de 2020 a réservé une enveloppe globale de 4000 MD réparti comme suite : • Un montant de 1.600 MD pour régler les arriérés de l'Etat envers la STIR au titre de la subvention relative aux années précédentes; • Un montant de 1.550 MD au profit de l'Office des Céréales au titre de la subvention relative aux années précédentes; • Un montant de 100 MD représentant une tranche des arriérés des sociétés de transport au titre de la subvention; • Un montant de 413 MD pour le paiement d'une partie des arriérés de l'Etat envers ses fournisseurs publics; • Un montant de 300 MD pour le paiement des arriérés des entrepreneurs; • Et un montant de 425 MD à titre de crédit et avance au profit des entreprises publiques, afin qu'elles honorent ses engagements envers ses créanciers. Il est très important de procéder à une opération d'assainissement totale du budget au lieu de se fixer, comme précédemment, sur un ciblage d'un équilibre basé sur un déficit budgétaire réduit grâce à l'artifice de la technique du report. L'expérience montre que ce genre de déficit s'avère durant la phase d'exécution assez précaire et forcément révisable. Ce nouveau choix stratégique est d'autant plus pertinent qu'il intervient dans une conjoncture de crise universelle et généralisée qui rend plus tolérable ce genre de dérapage, à condition de disposer d'un plan clair et réaliste de rétablissement à moyen terme. Cette option de politique budgétaire permettrait de réaliser les objectifs suivants: • Crédibiliser l'Etat en honorant ses engagements envers ses créanciers publics et privés • Présenter un budget plus transparent par l'apurement des passifs cumulés. • Appuyer les entreprises publiques pour se consacrer à leurs missions économiques et sociales et la préservation de leur pérennité. • Redressement des entreprises créancières qui sont devenues en difficulté financière et économique du fait du retard de paiement. • Injecter de nouvelles liquidités au secteur bancaire par le règlement des dettes des entreprises publiques et privées, fortement endettées. II/ L'impératif de l'action pour le redressement économique L'adoption comme hypothèse de base la réalisation d'un taux de croissance du PIB fixé à 4%, après une dépréciation historique estimé à 7,4%, dénote de la volonté du nouveau gouvernement de redresser la situation économique, lourdement impactée par les effets du Covid -19. Les moyens mis en œuvre pour atteindre cet objectif sont d'ordre budgétaire et fiscal. Sur le plan budgétaire • L'austérité budgétaire qui s'est opérée au niveau des dépenses budgétaires, passant de 43.700 MD réalisé en 2020 à 41.016 MD prévues pour 2021, n'a visé en fait que les dépenses de fonctionnement et a manifestement épargné celles allouées au développement en général et à l'investissement public en particulier : L'augmentation de l'enveloppe alloué aux dépenses de développement en passant de 6.830 MD réalisées en 2020 à 7148 MD prévues pour 2021, qui représentent 5,9% du PIB. • L'allocation de budget supplémentaire de l'ordre de 250 MD au titre de 2020 au profit des secteurs économiques les plus touchés par la répercussion du Covid -19. • Le souci d'encouragement des investissements privés se manifeste à travers: - L'allocation au nouveau fonds tunisien d'investissement d'une enveloppe de 73 MD en vue d'honorer les engagements de l'Etat envers les investisseurs bénéficiaires des primes d'investissements. - L'allocation d'un montant de 45 MD au titre de la prise en charge de l'Etat du différentiel du taux d'intérêt des crédits au profit des Pâmes. - L'allocation d'une enveloppe de 200.000 DT afin d'activer les mesures Corvid au profit des entreprises les plus impactées Sur le plan fiscal En sus des mesures fiscales adoptée dans le cadre de la lutte contre la propagation de la répercussion du covid -19 insérées dans le cadre des décrets-lois adoptés par le gouvernement précédent et dont la concrétisation pour une grande partie incombe au nouveau gouvernement, nous dénombrons plusieurs mesures fiscales adoptées dans ce sens, que ce soit au niveau du projet de loi sur la dynamisation de l'économie qu'au niveau du projet de loi de finances 2021. A cet égard nous retenons les mesures phares suivantes: • Permettre aux sociétés de procéder à la réévaluation des immeubles bâtis et non bâtis inscrits à leurs bilans selon leur valeur réelle avec le bénéfice de : - L'exonération de la plus-value de réévaluation de l'IS, - ainsi que l'exonération de la plus-value de la cession des immeubles réévaluée dans la limite du montant de la plus-value résultant de la réévaluation. • Soutenir des entreprises totalement exportatrices en vue de reprendre le cours de leur activité pour donner suite à la crise de Covid-19 et l'incitation des investisseurs à la participation dans leur capital. • L'encouragement du secteur de la promotion immobilière - Alléger la charge fiscale sur les opérations de première mutation de logements auprès des promoteurs immobiliers et le soutien du secteur de la promotion immobilière et du bâtiment - Encourager les personnes physiques à acquérir des immeubles destinés à l'habitation au cours de 2021 - Encourager les tunisiens résidents à l'étranger d'acquérir toutes les catégories d'immeubles bâtis et non bâtis au droit fixe d'enregistrement lorsque le paiement est en devises. • Régulariser les contraventions et délits douaniers en permettant aux entreprises économiques jugés dans des affaires douanières ou objet d'un PV douanier de se suffire de payer une amende de 10% du montant des droits et taxes exigibles en contrepartie de paiement des taxes et droits exigibles. • Instituer une mesure portant régularisation des infractions de change relatives à la détention en Tunisie de devises sous forme de billets étrangers et des biens en devises à l'étranger non déclarés, • La consécration d'une trêve fiscale de fait par la renonciation à toute augmentation de taux des impôts et taxes. Au contraire le projet consacre une baisse substantielle du taux général de l'IS de 25% et son remplacement par un taux unifié de 18% • Assouplir la législation fiscale en matière de prix de transfert en vue de se rapprocher davantage aux standards de l'OCDE. • Encourager l'épargne à moyen et long-terme à travers les comptes d'épargne en action (CEA) et les contrats d'assurance vie et de capitalisation et ce par l'élévation du plafond déductible de l'assiette de l'IR, de 50.000 D à 100.000 D pour le CEA et de 10.000 D à 100.000 D pour l'assurance vie. III/ L'atténuation de l'impact négatif de la crise sur les couches sociales les plus vulnérables • L'allocation dans le budget rectificatif de 2020 de dépenses sociales supplémentaires de l'ordre de 543 MD, au titre des autres interventions hors subvention, et ce pour face aux répercussions du Covid-19 sur les catégories sociales les plus vulnérables. • La réduction des dépenses globales de subvention en raison notamment de la baisse du prix de pétrole de l'ordre de 1.620 MD, ne doit pas occulter une augmentation substantielle des montants alloués à la subvention des produits de base, passant de 1.800 MD en 2020 à 2.400 MD projeté pour 2021, dénotant une volonté de protéger le pouvoir d'achat en dépit du renchérissement de ces produits sur le marché international • Les autres dépenses d'intervention d'ordre social inscrit au budget 2021 ont en outre augmentée de manière remarquable, passant de 5.702 MD en 2020 à 6.319 MD projeté pour 2021. • L'activation des mesures sociales adoptées par les lois de finances précédentes au profit de certaines catégories, à l'instar du « Fonds de garantie des crédits de logement au profit des titulaires de revenus irréguliers » qui a bénéficié d'une allocation de 20 MD. I/ L'insuffisance de la transparence des comptes de l'Etat 1. Au niveau de l'objectif de l'assainissement financier Si l'expression de la volonté du nouveau gouvernement d'honorer les engagements de l'Etat envers tous ses créanciers publics et privés afin d'assainir la situation financière et apurer tous les passifs à sa charge constitue bien un choix politique pertinent, à saluer, l'impératif de transparence requiert inévitablement une démarche plus complète et exhaustive. En effet, faute d'un diagnostic détaillé desdits passifs, nous ne pouvons pas conclure par la lecture des documents budgétaires que l'enveloppe de 4000 MD représente réellement le montant suffisant qui permettrait de solder l'ensemble des passifs et de remettre le compteur à zéro. • En ce qui concerne les dettes des entreprises publiques, le montant de la dette globale n'a pas été avancé. Mis à part la STIR et l'Office des Céréales, aune indication n' a été donnée pour les autres entreprises publiques créancières, telles que l'Office de Commerce, la STEG, et autres. • En ce qui concerne les dettes des fournisseurs publiques, il est simplement précisé le blocage d'un montant de 413 MD pour le paiement d'une partie des arriérés de l'Etat envers ses fournisseurs publics, mais aucun descriptif détaillé et exhaustif ne se rapporte sur montant total de ces arriérés. • L'allocation au budget rectification de 2020 d'un montant de 250 MD afin que l'Etat honore ses engagements envers les entrepreneurs de travaux publics, sans tout de même préciser au moins le montant total de ces créances. • L'allocation au budget de 2021 d'un montant de 147 MD pour le paiement d'une tranche des arriérés de l'administration envers ses fournisseurs public, sans préciser le montant total de ces arriérés. Il reste que les montants budgétisés à payer aux créanciers de l'Etat non seulement constitue un règlement partiel, mais ils ne couvrent pas l'ensemble des engagements de l'Etat envers ses créanciers. Il y manque notamment : - Les créances des entreprises en matière de crédit d'impôt ; - Les créances des investisseurs en matière des primes et subventions de l'Etat. En définitive, si le principe d'assainissement est un objectif louable, l'impératif constitutionnel et étique de transparence et d'équité exige également une approche plus exhaustive en prenant en compte l'ensemble du passif cumulé et une programmation claire d'un calendrier précis de paiement avec détermination de critère objectifs de priorité au niveau de règlement des différentes catégories de créances dans le temps. II/ La fragilité de l'équilibre budgétaire adopté 1) Incertitude au niveau des hypothèses de base Nous n'allons pas discuter les hypothèses qui dépendent de la politique volontariste du gouvernement, telle que le ciblage d'un taux de croissance de 4% au titre de l'année 2021 qui est basé notamment sur l'hypothétique condition de la reprise de l'activité dans les secteurs de l'énergie et de phosphate actuellement bloqué et la normalisation des activités des entreprises affectées par le Covid- 19. Mais des questions peuvent se poser à l'égard de variables exogènes, telles que le prix du baril de pétrole fixé à 45 Dollars ainsi que le taux de change du dinar par rapport au dollars américain fixé à 2,800. A notre avis, les auteurs du budget ont adopté sur ces plans les scénarios les plus optimistes. Le risque de dérapage est d'autant plus imminent que l'enveloppe global réservé aux dépenses imprévues est relativement modeste, ne dépassant pas la cagnotte de 668 MD. Il est en retrait non seulement au budget réalisé de 2020 (1013 MD) mais également par rapport au budget initial de 2020 (767 MD) • En ce qui concerne le cours du baril de pétrole : Si l'on sait que les prix ont chuté de près de 40% durant l'année 2020 suite à la baisse drastique de la demande mondiale de plus que 50%, avec l'enregistrement d'une récession historique de -4,4%, il n'est pas du tout à fait certain que la reprise de la demande mondiale induite par une reprise de la croissance mondiale de 5,2% n'engendre qu'une augmentation du cours du baril de l'ordre de 2 Dollars seulement. Sans sombrer dans le pessimisme, la lecture la plus réaliste envisage un rétablissement du cours à son niveau de 2019 pour qu'il soit fixé autour de la fourchette 55-65 Dollars le baril. Sachant que toute fluctuation dans le sens de la hausse du prix de baril ou du Dollar aura une répercussion négative sur l'équilibre budgétaire (La hausse du prix de baril de 1 Dollar entraine une augmentation des dépenses de subventions de 129 MD et tout renchérissement du cours du Dollar de 10 millime entraine une hausse des mêmes dépenses de 25 MD. • En ce qui concerne le taux de change du dollar et des autres monnaies étrangères, les hypothèses adoptées tablent sur une stabilisation de ces cours par rapport à 2020. Elles méconnaissent non seulement les autorités étrangères peuvent changer de politiques qui influence les termes de change entre le dollars et l'euro, sachant que les performances actuelles du dinar par rapport au dollar ont bien bénéficié des termes actuels de change entre le dollar et l'euro. En plus, même sur le plan interne l'hypothèse de stabilisation ne semble pas concordante avec les nouvelles données du budget de 2021 qui se caractérise par: - Une demande record de financement en devises, dont la partie non identifiée de l'ordre de 10.000 MD sont à prélever sur le marché international, dans un contexte de notation souveraine en perspective baissière. - Un service de la dette a titre de 2021 de 15.776 MD, dont 8.347 en monnaies étrangères. Lorsqu'on ajoute une reprise de l'importation corrélée à la poursuite de la stagnation du secteur touristique, on déduit que l'année 2021 va connaître une pression importante sur la demande de devises, constituant donc un facteur incompatible avec l'hypothèse de la stabilisation des cours de devises étrangères. Sachant que toute fluctuation dans le sens de la hausse du prix de baril ou des cours de devises aura une répercussion négative sur l'équilibre budgétaire (Toute augmentation de 10 Millime des cours de Dollar et de l'Euro et de 100 Millime du cours du Yen entraine une hausse du volume de la dette publique respectivement égale à 70,6 MD, 138,8 MD et 25,8 MD). 2) Manque de visibilité au niveau de la capacité du gouvernement à mobiliser les ressources nécessaires Le grand défi qu'affronte le gouvernement actuel est de pouvoir mobiliser un montant faramineux de l'ordre de 30.000 MD en l'espace de 14 mois, dont déjà 5000 MD non identifié pour boucler l'exercice 2020 et 10.000 DT en 2021 affectés par défaut au marché financier international. Sachant qu'il y a toujours des incertitudes à l'égard du montant de 6.313 MD imputable à l'appui budgétaire, à défaut d'un nouveau programme signé avec nos bailleurs de fonds traditionnels. III/ Impertinence de certaines mesures fiscales proposées Certaines mesures fiscales insérées dans projet de loi de finances 2021 s'avèrent impertinente compte tenu des objectifs affichés par le rapport du budget. 1) L'unification du taux de l'IS est certes une mesure en parfaite cohérence avec les objectifs de la réforme fiscale qui vise la simplification technique et la réduction des taux. Néanmoins, cette entreprise devrait tenir compte des réformes précédentes notamment celle qui a fait couler beaucoup d'encre et difficilement acceptés par les entreprises concernées, à savoir la suppression du régime de faveur de l'exportation et son remplacement par l'application d'un taux spécifique fixé à 13,5% qui devrait rentrer en vigueur à partir de 2021. Or la proposition d'un taux unique de 18% qui devait remplacer entre autres celui de 13,5% avant même son application s'estompe devant les éléments de pesanteurs suivants: • La remise en cause de la sécurité des affaires puisque plusieurs opérateurs tunisiens ou étrangers ont déjà programmé des investissements en se basant au niveau de leur business plan sur un taux d'imposition de 13,5%. • En l'espace de deux ans les entreprises totalement exportatrices ont subi deux augmentations successives de leur taux d'IS. Une première de l'ordre de 35% pour ramener son taux de 10% à 13,5%, intervenue en 2019 et destinée à s'appliquer à partie de 2021 ; et une seconde de 33% pour passer directement à 18% à partir de 2021. De fait il s'agit d'une augmentation brutale de 70% . On a bien souligné qu'une telle instabilité et imprévisibilité fiscale risquent d'impacter profondément la confiance des investisseurs étrangers et l'attractivité de la Tunisie pour les IDE. • D'ailleurs une grande partie de la population concernée par la mesure, à savoir les entreprises étrangères totalement exportatrices, a commencer à manifester sa désapprobation et même sa contestation de ladite mesure*. * Selon un communiqué de la Chambre Tuniso-Française de Commerce et de l'Industrie (CTFCI), pour la quasi-majorité des chefs d'entreprises françaises off-shore, cette mesure est « inopportune, inappropriée, contre-productive et pourrait être lourde de conséquences. Elle constitue un mauvais signal envoyé aux investisseurs étrangers en cette période d'incertitude généralisée et va certainement en conforter certains dans leurs démarches de réflexion sur l'opportunité de continuer à investir en Tunisie ». De sa part, dans un communiqué la Chambre Tuniso-Allemande de l'Industrie et de Commerce (AHK Tunisie) a exprimé « sa profonde inquiétude quant à la nouvelle augmentation de l'imposition des sociétés exportatrices prévue dans le projet de loi de finances 2021. Une nouvelle augmentation brusque qui risque de mettre en question l'engagement continu des investisseurs allemands déjà présents et ceux ayant actuellement un intérêt potentiel pour investir en Tunisie ». AHK appelle « à réfléchir sérieusement au bienfondé et aux conséquences potentielles d'une telle augmentation rapide de la taxation des entreprises exportatrices ». • Le changement intempestif du taux est un facteur perturbateur qui joue à l'encontre de l'attractivité du site tunisien et contribue à empoisonner le climat des affaires. Notons que Le domaine de la fiscalité directe de l'exportation était par excellence la principale victime de l'instabilité législative causée soit par des tâtonnements internes ou des pressions externes. Après un changement en 2017 du champ d'application, les entreprises éligibles vont connaître une augmentation substantielle de leurs charges fiscale en passant de 0% ou 10% à 18%. Alors que la solution adoptée par la loi de finances 2019 est de les soumettre au taux de 13,5% afin de concilier entre la politique d'incitation par le bénéfice d'un taux réduit et l'impératifs de ne pas être implantée dans un pays à fiscalité privilégiée. 2) L'assouplissement brutal de la législation fiscale en matière de prix de transfert • L'exclusion des groupe nationaux sans aller à réactiver les règles spécifiques abrogées en 2019, et ayant pour objectif le rétablissement de la charge de la preuve à l'administration que les prix de transaction intragroupe ont pour effet la minoration de l'assiette de l'impôt; • L'augmentation excessif des seuils avec un passage brutal de 20 MD TTC à 400 MD HTVA, une fois l'application de la loi a été entamée (à partir du 1er janvier 2020) engendre une grande perturbation dans la vie des entreprises concernées. - Ces entreprises ont d'ailleurs pris au sérieux l'impératif de se conformer aux nouvelles obligations et ont bien investi en période de crise des ressources importante à cet effet. - La fixation des nouveaux seuils en prenant comme nouvelles références les seuils en vigueurs dans les pays industriels avancés, incarne un revirement législatif qui dérive vers un extrémisme opposé. Il ne prend pas en compte la spécificité du contexte économique tunisien et les caractéristiques de notre tissus économique. 3) La remise en cause des incitations fiscales au réinvestissement, à travers • L'institution d'un minimum d'impôt décourageant pour les sociétés soumises à l'IS au taux de 35%, qui sont d'ailleurs les sociétés qui traditionnellement dégage le plus d'épargne et donc contribuent le plus au mécanisme de réinvestissement des bénéfices, que ce soit directement dans la souscription au capital des nouveaux investissements, ou indirectement par le financement des SICARS ou des fonds d'investissement (à titre d'exemple, les SICARs bancaires mobilisent actuellement plus de 500 MD). • La généralisation du minimum d'impôt exigible quel que soit l'objet de réinvestissement, c-à-d même au sein des secteurs prioritaires, à l'instar de l'agriculture, développement régional ou Start up. - Cette volonté de rationalisation de la technique d'incitation est incompatible avec l'objectif affiché comme prioritaire, relatif à la mobilisation de l'épargne et de dynamisation de l'investissement contexte. - L'économie budgétaire escomptée est largement en deçà du manque à gagné subi du fait de la remise en cause des incitations à l'épargne et à l'investissement. 4) La remise en cause du principe de certains principes généraux de droit, tels que le principe de la proportionnalité et celui de la sécurité juridique L'augmentation du taux du droit en contrepartie de la prestation de service de la formalité de l'enregistrement de 3% à 6% et la majoration de la base imposable de 5% annuellement constituent des mesures qui bafouent en même temps la nature propre de la rémunération en contre partie d'un service rendu. • Contrairement à la notion d'impôt qui est une prestation pécuniaire sans contrepartie, la rémunération d'une prestation de service nécessite une proportionnalité entre la nature de la prestation et la contrepartie exigible. • La majoration annuelle et à perpétuité de l'assiette du droit menace de sa part le droit de la prescription de l'impôt qui est une garantie fondamentale du contribuable en vertu du principe de la sécurité juridique. Elle risque en outre d'être contreproductif puisque facilement déjoué par les contribuables en insérant dès le départ une valeur assez modique. 5) La transgression du principe de la légalité fiscale par la technique de validation d'une doctrine administrative illégale Tout d'abord la consécration légale du principe de l'application immédiate des réglés de procédure n'ajoute rien à la mise en œuvre du droit procédural s'agissant d'une règle unanimement consacrée et partagée par la doctrine et la jurisprudence. Ensuite, les actes interruptifs de la prescription ont incontestablement pour effet l'interruption des délais de prescription. Néanmoins, au niveau de la rédaction du paragraphe ajouté par l'article 31 du projet de loi de finances 2021 il y a certainement un amalgame fâcheux entre les effets des actes interruptifs et les conséquences desdits actes. Exemple d'illustration Lorsqu'un contribuable a omis totalement de déposer une déclaration de l'IR au titre de 2011, les services de contrôle ont jusqu'au 31 décembre 2021 pour notifier une mise en demeure de déposer sa déclaration dans un délai maximum de 30 jours à partir de la date de mise en demeure. Effet de la mise en demeure: c'est un acte interruptif qui interrompt les délais de la prescription de 10 ans dans notre cas. Conséquence de la mise en demeure: A défaut de dépôt de la déclaration par le contribuable dans les délais impartis, les services de contrôle sont tenus obligatoirement de le taxer d'office moyennant l'établissement d'un arrêté de taxation d'office, dans un délai maximum de 12 mois à partir de la date de la mise en demeure. A défaut le contribuable est définitivement immunisé à l'égard de la déclaration d'IR 2011 ; Problématique: Si le contribuable dépose sa déclaration dans un délai d'un mois à partir de la mise en demeure, quel sera le délai qui permettrait aux services de contrôle de vérifier et rectifier ladite déclaration ? Conformément aux principes procéduraux, il est applicable en ce qui concerne les déclarations déposée les règles relatives à l'omission partielle qui est de quatre ans. Or selon une doctrine administrative abusive, l'autorité de contrôle pourrait invoquer le caractère interruptif de la mise en demeure pour pouvoir contrôler et éventuellement rectifier la déclaration d' IR 2011 pour une nouvelle période de 10 ans, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2031. En définitif, le texte inséré dans le cadre de l'article 31 du projet de loi de finances 2021, sous l'intitulé trompeur « clarification des règles de prescription », constitue en fait une tentative de validation législative d'une doctrine administrative illégale Slim Besbes Professeur Agrégé de droit fiscal et finances publiques Tax Director KPMG
