La croissance phénoménale de la Chine offre une opportunité d'accélérer le développement des pays d'Afrique. En 2008, les flux commerciaux entre l'Afrique et la Chine se sont chiffrés à 100 milliards de dollars EU, et la Chine a réalisé 5,4 milliards de dollars EU d'IDE en Afrique. De plus, elle a consenti à ce continent des prêts et une assistance à des conditions préférentielles afin de financer un large éventail de projets de développement. La Chine tire également des avantages non négligeables de cette relation, qui lui donne accès à des matières premières, élargit les débouchés pour ses exportations de produits manufacturés et lui permet de nouer des relations d'investissement qui pourraient à terme lui apporter des bénéfices significatifs, ainsi qu'une certaine influence diplomatique. Mais si les pays d'Afrique veulent que cette relation avec la Chine contribue à une croissance durable et au recul de la pauvreté, ils doivent exercer leur leadership, en particulier pour renforcer leur politique intérieure et leur gouvernance et pour harmoniser les politiques régionales, afin d'améliorer le poids du continent dans ses négociations avec ce pays. Le présent ouvrage a un double objectif : analyser les échanges économiques entre la Chine et l'Afrique et énoncer des recommandations visant à optimiser les avantages que ces deux parties tirent de leur relation. Cette vue d'ensemble synthétise les principaux messages et recommandations formulés dans le présent ouvrage. La section suivante décrit l'évolution du rôle joué par la Chine dans le développement de l'Afrique au cours des six dernières décennies, tandis que la troisième donne un aperçu de l'état actuel de ces relations. La quatrième section analyse l'impact des échanges avec la Chine sur le commerce de l'Afrique et la cinquième étudie l'investissement chinois dans l'infrastructure africaine. La sixième section met en évidence les complémentarités entre la Chine et les partenaires au développement traditionnels, tandis que la septième explique que l'Afrique doit améliorer sa gouvernance si elle veut optimiser les avantages qu'elle tire des opportunités de développement que lui offre l'Afrique. Enfin, la dernière section énonce un ensemble de recommandations à l'intention des pays africains et de la Chine et étudie comment le Groupe de la Banque africaine de développement peut contribuer à l'approfondissement de cette relation entre la Chine et l'Afrique. Un partenariat qui évolue L'histoire de la présence de la Chine en Afrique remonte au XVe siècle, lorsque les négociants chinois sont arrivés en Afrique de l'Est. Toutefois, la relation sino-africaine moderne trouve ses origines à la période postcoloniale, lorsque la Chine a élargi sa coopération avec le continent africain dans le cadre de sa campagne visant à témoigner de sa solidarité avec les pays en développement. C'est ainsi que la Chine a notamment accordé un prêt sans intérêts de 400 millions de dollars EU sur 1970- 1975 pour la construction de l'emblématique ligne de chemin de fer reliant la Tanzanie à la Zambie, sur 1 800 kilomètres. C'était une somme importante pour la Chine, qui était alors plus pauvre que la plupart des pays africains dans les années 1970. La Chine a également financé plusieurs chantiers prestigieux, comme la construction de stades de football et de bâtiments publics. Avec l'ouverture de la Chine au reste du monde, sous l'autorité de Deng Xiaoping, en 1978, la relation sino-africaine a cessé d'être dominée par des considérations idéologiques, et a été davantage dictée par des objectifs de viabilité commerciale. Sous l'effet de l'amélioration du niveau de vie et de l'industrialisation, la consommation d'énergie et de matières premières a fait un bond spectaculaire, ce qui a accru la dépendance de la Chine vis-àvis des importations de pétrole et de ressources minérales, notamment en provenance d'Afrique. Le commerce entre la Chine et les économies africaines a alors enregistré une forte croissance, et représentait près de 10 pour cent du commerce africain en 2008. L'IDE de la Chine s'appuie sur la stratégie de mondialisation définie par les autorités chinoises, qui est destinée à aider ses entreprises à se transformer en multinationales d'envergure mondiale en leur accordant des prêts assortis de conditions préférentielles et d'autres formes d'assistance pour leurs projets d'investissement à l'étranger, et en particulier sur les marchés émergents. Les entreprises chinoises qui prennent la tête des investissements à l'étranger sont souvent détenues en majorité par les autorités centrales, provinciales ou municipales. Bien qu'officiellement aux mains du secteur public, il n'est pas rare que ces entités opèrent comme des entités du secteur privé, et cherchent donc à maximiser leur profit ; elles attribuent notamment à leurs dirigeants et à leurs salariés des salaires compétitifs. Les banques chinoises occupent une place croissante dans la fourniture de services financiers facilitant la réalisation des projets commerciaux et d'investissement en Afrique. Ainsi, en 2007, la Banque chinoise de développement (CDB) a mis en place le fonds de développement Chine- Afrique, qui est doté de 5 milliards de dollars EU de capital-investissement afin d'aider les entreprises chinoises à se développer sur le marché africain. Sinosteel Corporation, China National Building Material et Hainan Airlines, notamment, en ont profité. Le fonds de développement Chine-Afrique apporte également son concours à des entreprises implantées dans les zones économiques spéciales (ZES) chinoises en Zambie et à Maurice (la création de ce type de zones est actuellement envisagée au Nigeria, en Tanzanie, au Libéria et au Cap-Vert). Par ces investissements, la Chine contribue au développement de l'Afrique tout en diversifiant ses 2000 milliards de dollars EU d'actifs extérieurs, pour l'instant essentiellement investis dans des bons du Trésor étrangers offrant un rendement relativement modeste. L'expansion des activités commerciales chinoises en Afrique s'est traduite par une évolution des politiques publiques, autrefois concentrées sur les relations commerciales et d'investissement, et qui s'intéressent aujourd'hui à un large éventail de questions liées au développement. La Chine s'est engagée à étendre sa politique d'exonération de droits de douane à 95 pour cent des produits des pays les moins avancés d'Afrique et à accorder à la hauteur d'un 1 milliard de dollars EU des prêts aux petites et moyennes entreprises. Lors de l'édition 2009 du Forum sur la coopération sinoafricaine (FOCAC), la Chine a promis 10 milliards de dollars EU de prêts à conditions préférentielles à l'Afrique et a souligné la nécessité de soutenir les efforts déployés par ce continent pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement, réagir au changement climatique, surmonter ses problèmes de sécurité alimentaire et énergétique et lutter contre les maladies épidémiques. La Chine apporte à l'Afrique environ 1,5-2 milliards de dollars EU d'aide par an (telle que définie selon les critères de l'APD du CAD). Ce financement est principalement attribué aux pays qui entretiennent avec elle des liens politiques de longue date (l'Egypte, l'Ethiopie, le Mali et la Tanzanie) ainsi qu'aux pays richement dotés en ressources naturelles (l'Algérie, l'Angola, le Congo, le Nigeria, la République démocratique du Congo, le Soudan et la Zambie). La Chine est également en train d'accumuler de l'expérience dans le domaine de la « coopération pour le développement », et notamment des aides, accès préférentiels, prêts à conditions favorables et instruments d'investissement divers. L'évolution de l'aide apportée par la Chine ne passera pas par une simple imitation des modalités proposées par les partenaires au développement traditionnels, tels que l'aide non liée, la conditionnalité et l'appui budgétaire. Cependant, il est probable que la coordination de l'aide avec ces donateurs traditionnels s'accentue, et que la Chine prête davantage attention aux conséquences de ses interventions sur la gouvernance et l'environnement. Il importe que l'Afrique associe la Chine à son étude des politiques de coopération pour le développement si elle veut que l'aide chinoise soit efficace et complète celle apportée par les donateurs traditionnels, au lieu de la concurrencer. Une relation déséquilibrée L'essor de la relation commerciale et d'investissement entre la Chine et l'Afrique ne profite pas de manière égale à tous les secteurs et à tous les pays. Environ 70 pour cent des exportations africaines vers la Chine proviennent d'Angola, d'Afrique du Sud, du Soudan et de la République démocratique du Congo, et les matières premières y prédominent fortement (pétrole, cuivre, cobalt et coton). De plus, 60 pour cent des importations en provenance de la Chine, pour l'essentiel des produits manufacturés, sont destinés à l'Afrique du Sud, à l'Egypte, au Nigéria, à l'Algérie et au Maroc. La plupart des autres économies africaines n'entretiennent qu'une relation commerciale limitée avec la Chine. L'IDE chinois vers l'Afrique est tout aussi concentré, avec 50 pour cent de cet IDE allant au secteur minier d'une poignée de pays richement dotés en ressources (Nigéria, Afrique du Sud et Soudan). La relation commerciale et d'investissement entre la Chine et l'Afrique est déséquilibrée, dans le sens où l'Afrique compte moins pour la Chine que d'autres partenaires commerciaux. La Chine est étroitement intégrée à l'Asie, en particulier via le commerce des pièces détachées et composants, l'un des pivots des exportations de produits manufacturés de ce pays (la Chine importe les pièces depuis un autre pays d'Asie, les assemble puis les réexporte vers les marchés de consommation d'Europe, d'Amérique du Nord et du Japon). L'Asie totalise donc plus de 50 pour cent du commerce chinois, contre 4 pour cent seulement pour l'Afrique. Fondamentalement, les exportations africaines se heurtent toutefois à des limitations propres aux pays du continent, comme l'insuffisance de l'infrastructure, la lourdeur des obligations imposées par la réglementation et le manque de main-d'œuvre qualifiée. L'Afrique doit également faire face à la concurrence non négligeable d'autres régions dans le secteur des produits de base. En effet, la Chine s'approvisionne en matières premières auprès de diverses sources, dont l'Afrique, l'Australie (où elle a réalisé d'importants investissements dans les ressources minérales), la Communauté des Etats indépendants et l'Amérique latine. Les échanges de la Chine avec l'Amérique latine se sont chiffrés à 144 milliards de dollars EU en 2008 (contre 104 milliards pour l'Afrique), grâce à l'abondance des matières premières et des produits agricoles en Amérique latine, région qui dispose en outre d'un vaste marché de consommation. Ainsi, l'Afrique se retrouve en concurrence avec des régions tout aussi bien dotées qu'elle en ressources naturelles, mais qui bénéficient d'un environnement politique et d'affaires plus stable, et qui offrent donc un niveau de risque d'investissement moindre. Cette concurrence entre régions souligne à quel point l'Afrique a besoin de renforcer sa compétitivité et de remédier à ses problèmes structurels. Sur le plan des échanges, de l'investissement et de l'aide, il est évident que la Chine joue un grand rôle dans l'amélioration des opportunités de développement de l'Afrique, mais ce rôle n'est toutefois pas aussi important que celui des donateurs traditionnels du continent. L'Union européenne et les Etats-Unis demeurent en effet les principaux partenaires de nombreuses économies africaines pour les échanges et l'investissement. L'UE totalise plus de 30 pour cent des exportations africaines, et les donateurs du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) apportent 36 milliards de dollars EU d'aide publique au développement (APD) à l'Afrique (en finançant aussi l'essentiel des 18 milliards supplémentaires émanant des donateurs multilatéraux). À titre de comparaison, la Chine compte pour environ 10 pour cent des exportations de l'Afrique, tandis qu'elle accorde à ce continent une aide (définie selon les critères du CAD) qui avoisine 1,5-2 milliards de dollars EU. L'impact de la Chine sur le commerce africain L'impact produit par la Chine varie selon la taille, la structure économique, la qualité de la gouvernance et les institutions des pays d'Afrique, lesquels peuvent être très divers. Il est probable que la Chine exerce son impact le plus fort sur les économies richement dotées en ressources, qui profitent de la demande chinoise de matières premières, et probablement l'impact le plus modeste sur les autres économies africaines. Pour mesurer les coûts et avantages du commerce chinois avec les pays d'Afrique, il est possible de comparer l'avantage comparatif de chaque pays (quels biens le pays exporte vers le reste du monde) avec l'intensité des échanges des produits concernés avec la Chine. Les pays qui exportent principalement du pétrole (Angola, Gabon, Soudan, ainsi que les nouveaux pays producteurs tels que l'Ouganda et le Tchad) peuvent tirer parti de la demande chinoise sans avoir à faire face à la concurrence des exportations chinoises sur les marchés mondiaux. En revanche, les pays d'Afrique qui exportent des biens manufacturés, par exemple des produits à base de tabac (Bénin), des produits pétroliers raffinés (Algérie, Egypte et Kenya), des articles manufacturés en bois (Cameroun) et des denrées alimentaires transformées (Maurice) se heurtent à la concurrence de la Chine sur les marchés mondiaux sans pour autant profiter de la demande de cette dernière. Etant donné la concurrence intense de la Chine dans le secteur manufacturier et sa demande croissante de pétrole, l'Afrique risque de rester spécialisée dans les matières premières, et donc vulnérable face à la volatilité des cours. Toutefois, l'Afrique engrange aussi des avantages substantiels grâce à ses recettes sur les matières premières, et les exportations de produits manufacturés chinois réduisent le prix des biens de consommation et des produits industriels intermédiaires en Afrique. La Chine favorise la diversification des exportations en Afrique en créant des zones économiques spéciales (ZES) comme en Zambie et à Maurice. Elle envisage aussi d'implanter de nouvelles zones de ce type dans le Nord et dans l'Est du continent. Ces zones économiques spéciales sont censées drainer des investissements considérables dans l'infrastructure (pour l'énergie et le transport surtout) et dans la production orientée vers l'exportation, ce qui pourrait donner de l'élan aux entreprises manufacturières locales. Cependant, si l'on veut que ces zones facilitent l'industrialisation, il convient d'intégrer les investissements chinois dans la chaîne de production nationale via des effets de polarisation amont et aval. Et si l'on veut encourager ces effets de polarisation, il est essentiel d'instaurer un cadre solide, associant une bonne gouvernance, un environnement économique compétitif et une main-d'œuvre qualifiée, de façon à permettre aux économies africaines de monter dans la chaîne de création de valeur ajoutée. Les pays d'Afrique doivent également veiller à coordonner efficacement les activités des donateurs afin de relayer ces efforts. L'intégration et l'infrastructure de l'Afrique Au fil du temps, l'intégration de l'Afrique est devenue une priorité pour les décideurs du continent. Cette aspiration s'est confirmée à la suite de la crise financière de 2008, car les régions qui étaient plus intégrées, comme l'Afrique de l'Est, ont moins souffert de la récession économique que les autres. La poursuite de l'intégration de l'Afrique, et la mise en place d'une production efficiente, supposera de remédier aux carences de l'infrastructure énergétique, de transport et de télécommunications. L'étude consacrée au diagnostic de l'infrastructure en Afrique (Africa Infrastructure Country Diagnostic, AICD) a estimé le besoin de financement de l'infrastructure africaine à 93 milliards de dollars EU par an sur la prochaine décennie, à répartir en parts égales entre les investissements et la maintenance, si le continent entend atteindre les objectifs de développement nationaux. En 2009, les engagements pour l'infrastructure en Afrique se sont établis à 38,4 milliards de dollars EU, soit une progression de 5pour cent par rapport aux 36,6 milliards de 2008. En 2008, le total des engagements des membres du Consortium pour les infrastructures en Afrique (ICA) a atteint 19,5 milliards de dollars EU, soit la moitié du total, et a affiché une hausse significative, de 42,5 pour cent (5,8 milliards) par rapport à l'année précédente. L'aide accordée par le secteur privé a une fois de plus reculé, cette fois-ci d'environ 23,7 pour cent, pour retomber à environ 11,4 milliards de dollars EU, ce qui témoigne d'un climat défavorable pour l'investissement et de l'impact de la crise financière. Parmi les exemples d'investissements du secteur privé dans l'infrastructure, on peut citer le chantier du terminal de conteneurs de Dakar et le projet de câble sous-marin Main One. Ce dernier permettra un meilleur accès à Internet, à un coût moins élevé, en Afrique de l'Ouest. La Chine a l'habitude d'apporter son concours à des secteurs en situation délicate, qui sont sous-financés par des donateurs traditionnels. Les investissements chinois passent principalement par l'Export-Import Bank of China (China EXIM Bank), qui est le bras de l'Etat chinois pour l'attribution des crédits. Parmi ces investissements, on peut notamment citer un plan de plusieurs milliards de dollars EU adopté en 2008, et qui finance une infrastructure qui fait cruellement défaut (voies de chemin de fer, barrages hydroélectriques, aéroports, écoles et hôpitaux) en échange de concessions pour l'exploitation de cuivre et de cobalt en République démocratique du Congo. La China Exim Bank a accordé des prêts et des dons à des projets commerciaux dans plus de 35 pays africains, et surtout au Nigéria, en Angola, au Soudan et en Ethiopie. Cette banque finance aussi des projets et des partenaires d'investissement dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) dans le secteur énergétique (un élément vital de l'intégration régionale en raison des économies d'échelle), et notamment des chantiers de grande envergure tel que le barrage de Bui, de 400 MW, au Ghana, le projet hydroélectrique de Kariba North Bank, de 360 MW, en Zambie et le barrage de Merowe, de 1 250 MW, au Soudan. Au total, une trentaine de pays d'Afrique ont reçu des financements pour des projets hydroélectriques et des centrales électriques. De plus, la Chine offre des prix extrêmement compétitifs sur les biens et les services destinés aux projets d'investissement, car les salaires y sont plus faibles que dans les pays occidentaux, de même que les taux d'intérêt consentis par les banques du secteur public. Les entreprises chinoises sont également réputées pour respecter les délais, ce qui n'est pas toujours le cas des autres pays qui dirigent des chantiers. La participation de la Chine se révèle donc bénéfique pour l'Afrique, grâce au faible niveau des prix et à l'efficience des entreprises chinoises. De même que de nombreux projets menés par les donateurs traditionnels, les investissements chinois portent parfois sur la construction de nouvelles installations, mais ils ne veillent pas toujours à leur viabilité à long terme (maintenance et renforcement des capacités). Si l'on ne remédie pas à ce problème, il est probable que les nouveaux investissements ne bénéficieront pas d'une maintenance adéquate. Par exemple, la ligne de chemin de fer reliant la Tanzanie à la Zambie, qui a été achevée en avance sur le calendrier, constitue une prouesse de l'ingénierie, puisqu'elle a nécessité la pose de plus de 1 800 kilomètres de voies (en partie sur des terrains montagneux) et la construction de 320 ponts. Or, en raison d'une mauvaise gestion et d'un sous-investissement pendant les trois dernières décennies, l'entreprise ferroviaire se heurte à des difficultés financières et cette infrastructure est sous-utilisée. Les investissements d'infrastructure chinois pourraient être plus propices à l'intégration de l'Afrique. La Chine opère habituellement sur une base bilatérale et apporte son concours à des plans nationaux d'infrastructure qui ne tiennent pas toujours bien compte des avantages potentiels d'une coopération régionale. Dans certains cas exceptionnels, elle soutient des grands projets d'infrastructure régionaux. Elle a par exemple financé la construction d'un réseau de transport d'électricité entre des pays d'Afrique australe. Il lui est également arrivé d'instaurer un cadre pour certains projets régionaux, notamment pour des projets de production et d'interconnexion électrique, de construction routière, des chantiers portuaires et ferroviaires et des réseaux de TIC. Cependant, le plus souvent, la Chine affiche peu d'intérêt pour les projets régionaux. L'impact de la Chine sur l'architecture mondiale de l'aide La Chine est souvent qualifiée de « pays donateur émergent », même si son programme d'aide remonte aux années 1950. Il est difficile d'analyser l'impact de ce pays sur l'architecture mondiale de l'aide, car plusieurs organismes publics chinois participent au financement concessionnel et la manière dont la Chine présente les données relatives à l'aide qu'elle apporte ne correspond pas aux définitions retenues par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE (qui, entre autres critères, classe dans l'APD les prêts ou dons spécifiquement destinés au développement et comportant un élément minimum de don). D'après les critères du CAD, le programme d'aide chinois représenterait entre 1,5 et 2 milliards de dollars EU. D'autres flux d'aide au développement, tels que les crédits préférentiels à l'exportation ou les subventions publiques pour les investissements directs étrangers, peuvent s'apparenter à de l'APD, mais sont rattachés à la catégorie « Autres apports du secteur public » (AASP) selon la définition du CAD. Il existe des différences importantes entre la coopération pour le développement mise en place par le CAD et celle instaurée par la Chine. Alors que l'APD et les autres flux publics qui émanent de la Chine sont le plus souvent apportés sous la forme d'une aide liée, les partenaires traditionnels privilégient une aide déliée pour environ 90 pour cent de leur APD. Seule la Corée, qui n'est membre du CAD que depuis novembre 2009, apporte un soutien qui constitue presque en totalité une aide liée. Or, bien que les produits et services de la Chine soient extrêmement compétitifs par rapport à ceux des pays membres du CAD-OCDE, l'aide liée risque, dans certains cas, de faire augmenter les prix et de saper la capacité des pays qui reçoivent cette aide à s'approprier les projets de développement. La Chine n'apporte pas non plus une aide sous la forme d'un appui budgétaire. Celui-ci est pourtant très apprécié par les pays destinataires car il réduit les coûts administratifs et peut faciliter la fourniture de l'aide. En 2008, les partenaires au développement traditionnels ont, eux, versé 5,4 milliards de dollars EU au titre de l'appui budgétaire. Plus généralement, nombre d'entre eux prêtent davantage attention au cadre de la politique publique lorsqu'ils déterminent les niveaux d'aide. De son côté, la Chine préfère soutenir des projets d'investissement au cas par cas, et considère que les politiques destinées à encourager le développement à long terme sont de la responsabilité du pays destinataire de l'aide. Ces différences influent de plus en plus sur la manière dont les donateurs considèrent la soutenabilité de la dette. L'Initiative PPTE (pays pauvres très endettés) améliorée et l'Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM) ont permis d'alléger nettement la dette des pays pauvres, tout en encourageant des réformes. De son côté, la Chine a mis en place une initiative visant à annuler 168 créances dues par 33 pays d'Afrique, mais continue à appliquer des conditions relativement rigides pour certains prêts. Plusieurs donateurs traditionnels craignent donc que les prêts octroyés par la Chine pour le financement de projets fassent remonter les niveaux d'endettement, ce qui irait à l'encontre de l'objectif de soutenabilité de la dette qui a été défini dans le cadre de l'Initiative PPTE améliorée. Le cas le plus médiatisé est celui de la République démocratique du Congo, qui, pour avoir droit à un allègement de sa dette, a dû revoir les modalités de l'accord de financement qu'elle a passé avec la Chine. Les deux approches peuvent se justifier. D'un côté, on peut comprendre que les donateurs traditionnels soient peu disposés à faire des sacrifices financiers pour atténuer le fardeau de la dette des pays pauvres et, ainsi, accroître les ressources destinées au secteur social, si les pays destinataires de l'aide se ré-endettent ensuite afin de pouvoir financer des investissements d'infrastructure. D'un autre côté, des pays comme la RDC pourraient bénéficier d'une hausse de l'investissement, y compris s'il est financé à des fins commerciales, à condition que le projet concerné soit suffisamment rentable. Une coordination plus poussée entre la Chine et les donateurs traditionnels pourrait permettre de remédier à ces problèmes. À cette fin, il faudrait, par exemple, que la Chine rejoigne certaines organisations, telles que le Club de Paris et le Club de Londres, ou qu'elle participe au Mécanisme de gestion de la dette (qui coordonne les analyses de soutenabilité de la dette au sein des institutions multilatérales de développement) et aux réunions des groupes consultatifs. Le groupe d'études Chine-CAD sert également de plateforme pour la diffusion des bonnes pratiques de coopération au profit du développement. La gouvernance et la participation de la société civile africaine Afin que les pays d'Afrique puissent tirer parti des opportunités offertes par la Chine pour parvenir à un développement durable et pour faire reculer la pauvreté, ils doivent impérativement renforcer leurs structures de gouvernance et améliorer leur environnement des affaires. Si l'on veut que ces avancées se concrétisent, il faudra non seulement que les gouvernements africains exercent un leadership, mais également la participation et le suivi par le secteur privé et les organisations de la société civile. La politique publique qui permettra de maximiser les bienfaits découlant de l'investissement étranger devra tenir compte de la situation et des institutions de chaque pays d'Afrique. Quelles que soient les mesures adoptées pour améliorer l'impact des investissements étrangers sur le développement, ces mesures devront s'appliquer à tous les investisseurs étrangers, et pas seulement aux investisseurs chinois. Certains pays africains ont mis en place une politique destinée à optimiser les effets positifs des investissements étrangers (y compris ceux venant de Chine). Ainsi, la Tanzanie encourage les projets qui obtiennent un financement extérieur à faire appel à de la main-d'œuvre locale, l'Angola impose d'utiliser des matériaux de construction locaux et le Sénégal incite les investisseurs à s'associer avec des entreprises locales pour répondre à des appels d'offres. Cependant, pour que les projets soient rentables, il convient aussi d'instaurer des mécanismes assurant la transparence des marchés publics, ainsi qu'une gestion efficace. La gouvernance constitue un bon exemple des différences d'approche, évoquées plus haut, entre la Chine et les donateurs traditionnels. Ainsi, la Chine estime que toute ingérence dans la politique intérieure des pays destinataires de l'aide revient à empiéter sur la souveraineté nationale ; les donateurs traditionnels considèrent, eux, que l'aide sera plus efficace dans les pays dotés d'une bonne gouvernance. La plupart d'entre eux incluent ainsi des critères de bonne gouvernance dans leurs programmes de coopération pour le développement. C'est notamment le cas de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement dans les évaluations des politiques et des institutions des pays. Il s'agit d'une pratique très répandue pour les opérations d'appui budgétaire, qui sont souvent axées sur la transparence, la bonne gouvernance et l'exécution du budget. C'est au niveau de la politique mise en place par la Chine pour soutenir les industries extractives que les tensions sont particulièrement manifestes, car la corruption est très répandue dans ce secteur d'activité, en raison des ressources financières considérables en jeu et du contrôle exercé par l'Etat, souvent au niveau central. Les investissements dans les industries extractives pourraient avoir davantage d'impact sur le développement si les procédures de passation des marchés et les contrats étaient plus transparents et si les organisations de la société civile africaine pouvaient exercer un contrôle plus poussé. L'Initiative pour la transparence dans les industries extractives joue déjà un rôle bien défini dans ce domaine, mais ce rôle pourrait être élargi aux entreprises chinoises. Il semble néanmoins que la Chine se préoccupe de plus en plus de la politique publique des pays dans lesquelles elle est présente, et notamment de la qualité de l'environnement. Même si les relations tendues entre les entreprises chinoises et les organisations de la société civile africaine aboutissent parfois à des grèves entachées de violences (comme en Zambie), on constate depuis peu que les Chinois sont aujourd'hui plus sensibles à la question de la responsabilité sociale des entreprises et commencent donc à intégrer des aspects économiques, sociaux et environnementaux dans leurs activités. C'est ce que l'on appelle le « triple bilan » (« triple bottom line »). Certains bailleurs de fonds, tels que la China Exim Bank, sont déjà conscients de l'importance de la responsabilité sociale et des mesures de protection sociale et économique. Enfin, les pays d'Afrique doivent renforcer leurs capacités nationales pour pouvoir négocier avec la Chine des accords avantageux portant sur leurs ressources naturelles. Il y a quelques décennies, le Botswana a ainsi recouru avec succès à des consultants internationaux, venant de cabinets juridiques très réputés, pour négocier un tel accord avec le géant du diamant, le groupe sud-africain DeBeers. D'autres pays d'Afrique pourraient eux aussi négocier des contrats à long terme avec des entreprises chinoises, surtout si ces contrats prévoient le « nantissement des futures recettes » pour des projets de développement de première importance. Conclusion et recommandations La Chine est un partenaire commercial précieux, une source de financement des investissements et un important acteur complémentaire par rapport aux partenaires au développement traditionnels. Elle investit massivement dans l'infrastructure, ce qui contribue à atténuer les goulets d'étranglement au niveau de l'offre et à améliorer la compétitivité. De son côté, l'Afrique est non seulement un réservoir de matières premières essentielles à l'expansion de l'économie chinoise, mais également une future destination des investissements dans les activités manufacturières à forte intensité de main-d'œuvre, d'autant que les coûts salariaux augmentent aujourd'hui bien plus rapidement en Chine qu'en Afrique. Les recommandations suivantes adressées aux pays d'Afrique, à la Chine et au Groupe de la Banque africaine de développement visent à accroître les avantages mutuels qui découlent de la coopération sino-africaine. Les pays d'Afrique devraient : • Améliorer la coordination entre l'aide et les investissements provenant de Chine et des partenaires au développement traditionnels. • Favoriser le transfert de technologies et maximiser les répercussions bénéfiques des investissements étrangers en imposant de recourir à la main d'œuvre locale et en posant des conditions relatives au contenu. C'est d'ailleurs ce que font déjà plusieurs pays d'Afrique. • Diversifier davantage leurs exportations en repérant en Chine des marchés de niche pour leurs produits manufacturés, ainsi qu'en élargissant leur accès au marché chinois via les préférences commerciales. • Renforcer leurs capacités de négociation, par exemple en accédant à des services juridiques spécialisés, afin de pouvoir négocier avec la Chine de grands contrats complexes portant sur les matières premières et contenant des clauses avantageuses pour le pays d'Afrique exportateur. • Renforcer les effets de polarisation amont et aval entre l'économie locale et les zones économiques spéciales soutenues par des investissements chinois. La Chine devrait : • Hiérarchiser les problèmes de développement de l'Afrique dans le cadre du FOCAC, et, en particulier, contribuer à remédier à l'insécurité alimentaire, à lutter contre le changement climatique et à permettre l'adaptation de la technologie et de l'infrastructure. • Intégrer les « bonnes pratiques » des partenaires au développement traditionnels, notamment via le Groupe d'étude Chine-CAD, ce qui permettrait la diffusion d'informations sur le financement du développement. • Coordonner à un niveau plus centralisé les flux d'aide et d'investissement émanant de la Chine, qui sont actuellement gérés par plus de 20 ministères, banques et organismes publics. La Corée du Sud pourrait constituer un bon exemple dans ce domaine : ce pays est, lui aussi, un nouveau partenaire au développement, et l'aide y est coordonnée conjointement par le ministère des Affaires étrangères et par le ministère de la Stratégie et des Finances. • Soutenir des investissements supplémentaires dans les activités manufacturières à forte intensité de main-d'œuvre en Afrique. Avec la hausse des salaires en Chine, ce type d'activités est en train d'être délocalisé vers d'autres pays d'Asie, tels que le Cambodge et le Viet Nam. • Se coordonner avec les institutions multilatérales et bilatérales pour les analyses de soutenabilité de la dette et les programmes d'allègement de la dette. • Procéder à un déliement progressif de l'aide et ouvrir les appels d'offres aux soumissionnaires d'autres pays, ce qui accroîtrait la transparence, l'efficacité du développement et l'appropriation des projets par les pays d'Afrique qui reçoivent une aide. • Améliorer la communication entre la direction des entreprises à capitaux chinois implantées en Afrique et les organisations de la société civile africaine, dont les organisations syndicales. Souvent, les problèmes de communication sont imputables à des traditions différentes, ainsi qu'à des différences culturelles et linguistiques. Pour que l'Afrique comprenne mieux la politique menée par la Chine, il faudrait, par exemple, que les Africains aient davantage d'opportunités d'aller étudier en Chine. • Elargir aux investissements chinois la mise en œuvre des Principes de l'Equateur, qui est un ensemble de règles volontaires servant à déterminer, évaluer et gérer le risque social et environnemental associé au financement d'un projet. Cette approche pourrait atténuer les tensions avec la société civile locale, mais aussi améliorer la viabilité à long terme des projets financés par la Chine. • Rehausser le statut de la Chine au sein du Consortium pour les infrastructures en Afrique (ICA) en accordant à ce pays non plus le statut d'observateur mais celui de membre de plein droit. Il en résulterait une meilleure coordination des différents projets d'infrastructure financés par la Chine et les partenaires au développement traditionnels. Le Groupe de la Banque africaine de développement devrait : • Soutenir, dans le cadre du FOCAC, l'approfondissement des relations Chine-Afrique au profit du développement, par exemple en constituant au sein du FOCAC un petit groupe de pays d'Afrique analogue au Comité des dix (C-10) qui regroupe déjà dix ministres des Finances et gouverneurs de banques centrales, afin de présenter le point de vue de l'Afrique sur des aspects fondamentaux : projets d'infrastructure régionaux, déliement de l'aide, élargissement de l'accès aux marchés extérieurs via les préférences commerciales et coordination des mécanismes d'allègement de la dette. • S'appuyer sur la compétence et l'expérience opérationnelle du Groupe de la Banque dans les domaines clés identifiés dans le cadre du FOCAC : sécurité alimentaire, lutte contre le changement climatique et adaptation de la technologie, intégration et infrastructures africaines. • Poursuivre la mise en œuvre des protocoles d'accord que le Groupe de la Banque a conclus, respectivement, avec la China Exim Bank et la Banque de développement de la Chine. Ces protocoles portent sur des aspects spécifiques, notamment sur l'échange d'informations sur les activités menées en Afrique, la diffusion du savoir et de l'expérience accumulés sur les questions de développement, le cofinancement ou la garantie des projets d'investissements publics, et peut-être aussi de ceux du secteur privé, l'échange ou le détachement de spécialistes, la réalisation d'études régionales, locales, économiques et sectorielles conjointes et l'harmonisation de l'aide et la coordination des politiques et stratégies de développement.
Pavés · L'essor de la relation commerciale et d'investissement entre la Chine et l'Afrique ne profite pas de manière égale à tous les secteurs et à tous les pays. · La poursuite de l'intégration de l'Afrique, et la mise en place d'une production efficiente, supposera de remédier aux carences de l'infrastructure énergétique, de transport et de télécommunications. · les pays d'Afrique doivent renforcer leurs capacités nationales pour pouvoir négocier avec la Chine des accords avantageux portant sur leurs ressources naturelles. · Afin que les pays d'Afrique puissent tirer parti des opportunités offertes par la Chine pour parvenir à un développement durable et pour faire reculer la pauvreté, ils doivent impérativement renforcer leurs structures de gouvernance et améliorer leur environnement des affaires. · Hiérarchiser les problèmes de développement de l'Afrique dans le cadre du FOCAC, et, en particulier, contribuer à remédier à l'insécurité alimentaire, à lutter contre le changement climatique et à permettre l'adaptation de la technologie et de l'infrastructure. · Favoriser le transfert de technologies et maximiser les répercussions bénéfiques des investissements étrangers en imposant de recourir à la main d'œuvre locale et en posant des conditions relatives au contenu. C'est d'ailleurs ce que font déjà plusieurs pays d'Afrique.
