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Rapport de la Banque Mondiale sur la gestion des finances publiques au Moyen-Orient et Afrique du Nord : « La Gestion des Finances Publiques en Tunisie, est solide et offre un bon niveau d'assurance quant à la fiabilité de l'information et un solide en
Il propose un panorama des réformes nécessaires et des mesures efficaces, à travers l'expérience de 10 pays représentatifs. La Tunisie figure dans cet échantillon, avec une analyse détaillée de son système de gestion des finances publiques (GFP). L'étude a montré l'efficacité du système tunisien en matière de gestion, de contrôle et de transparence des finances publiques tunisiennes. Un nouveau témoignage de bonne gouvernance et de justesse des réformes entreprises depuis des années, et qui vont continuer avec un nouveau projet. Les conclusions du rapport consolident certainement la confiance des citoyens dans la manière de la gestion des deniers publiques par le gouvernement. Nous vous présentons quelques passages du rapport consacré à la Tunisie.
La gestion des finances publiques, élément important du développement : Selon les données les plus récentes de la Banque mondiale, les gouvernements dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord ont dépensé environ 407 milliards de dollars EU en 2007 pour l'exercice de leurs fonctions (en matière de politiques, réglementaire et de services). La façon dont les fonds sont dépensés a d'importantes implications sur la trajectoire de développement d'un pays. Par exemple, un gain d'efficience de 1 % dans le budget 2009 de l'Egypte rapporterait 637 millions de dollars– soit une somme suffisante pour construire 40 000 écoles, paver 4 500 kilomètres de routes ou recruter 600 000 médecins supplémentaires. Il n'est donc pas surprenant que les questions de gestion des finances publiques soient au cœur des programmes de réforme de gouvernance dans la quasi-totalité des pays de la région. Pour que les gouvernements puissent réaliser correctement leur fonction de dépense, leurs pratiques de gestion des finances publiques (GFP) doivent répondre à un certain nombre de critères bien établis Les dépenses publiques doivent être à la mesure de leurs moyens: elles doivent s'inscrire dans un cadre qui assure leur cohérence avec les objectifs de la politique monétaire et fiscale et leur viabilité sur le long terme. Les gouvernements doivent optimiser l'affectation des ressources publiques entre les différents secteurs et les catégories de dépenses de façon à refléter leurs priorités politiques, au nombre desquelles figurent la croissance durable et le développement humain et social. Ces dépenses doivent être rentables, c'est-à-dire qu'elles doivent maximiser les extrants pour un ensemble donné d'intrants, et efficaces, en ce qu'elles doivent appuyer la réalisation des objectifs du gouvernement. Elles doivent également être transparentes, être menées conformément aux lois et réglementations en vigueur, et entreprises dans le respect du mécanisme d'équilibre nécessaire à la probité financière. Alors que ces objectifs sont relativement simples, leur réalisation peut poser des difficultés Dans de nombreux pays de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA), les réformes de la GFP sont au programme depuis dix ans, voire plus. L'étude dresse un panorama des réformes dans dix pays arabes : l'Algérie, la Cisjordanie et Gaza, l'Egypte, l'Irak, la Jordanie, le Liban, le Maroc, la Syrie, la Tunisie et le Yémen. La sélection s'est portée sur ces pays car la Banque s'y est beaucoup investie sur les questions de GFP et a donc pu recueillir une quantité importante d'informations comparatives. Ils représentent en outre un échantillon intéressant de la région en termes de traditions administratives et de niveaux de développement. L'ensemble de ces pays abritent plus des deux tiers de la population de la région MENA et représentent près d'un tiers de son PIB. De nombreuses conclusions de cette analyse seront également pertinentes pour d'autres pays de la région MENA.
Un système tunisien fiable, viable, et rentable : Selon le rapport, le cadre juridique et administratif pour la Gestion des Finances Publiques en Tunisie, est solide et offre un bon niveau d'assurance quant à la fiabilité de l'information et un solide environnement de contrôle. Le système budgétaire est fiable, viable et rentable. Selon l'évaluation de la Banque Mondiale la Gestion des Finances Publiques de la Tunisie est bien au-dessus de la moyenne régionale. Cependant, il est nécessaire de moderniser le système de gestion des finances publiques en adoptant un cadre budgétisation axé sur les performances, développer un CDMT pour aider à la viabilité budgétaire et à moderniser son cadre comptable. La Tunisie montre une solide performance dans classement de la gouvernance du WBI et est bien en avance sur le reste de la région en termes d'efficacité du gouvernement, le contrôle de la corruption, la primauté du droit et de qualité de la réglementation. Une politique budgétaire prudente a permis de maintenir la discipline budgétaire, et la Tunisie a poursuivi l'assainissement budgétaire au cours des dernières années. Le solde de l'administration centrale (hors dons et privatisation) a enregistré un déficit de 2,9 pour cent du PIB en 2006 (moins que les prévisions de la loi de finances 2006); 3,0 pour cent en 2007 et 2,6 pour cent en 2008, ce qui représente une amélioration substantielle par rapport aux années 1990. Selon les estimations du FMI, le déficit augmentera en 2009 à 3,8 pour cent, principalement attribuable à une baisse des recettes et des incitations fiscales du gouvernement en réponse à la grave crise économique. Toutefois, il est prévu que le déficit diminuera progressivement dans les prochaines années à 1,8 pour cent en 2012. La dette du secteur public a diminué, passant de 56 pour cent du PIB en 1996 à 51 pour cent en 2008. La Tunisie conserve un vaste secteur public, qui comprend environ 45 pour cent du PIB. Le service public, qui représente environ 12 pour cent de la population active, représente environ les deux tiers des dépenses de fonctionnement. Réduire la pression des salaires des services publics est une question budgétaire clé qui n'a pas encore été abordée. La Tunisie a également mené un programme de décentralisation, et une somme croissante des dépenses publiques sont menées à travers les 24 gouvernorats. La plupart de leurs ressources proviennent du budget central, dont ils représentent environ 5 pour cent. La décentralisation des services publics est cependant beaucoup plus avancé, mais à des degrés différents entre les secteurs. Dans l'éducation, la santé et l'agriculture, qui ont une part importante du budget, la mise en œuvre dans les différentes régions est effectuée par des entités juridiquement autonomes (Etablissements Publics Administratifs), même si leur autonomie opérationnelle peut encore être renforcée, notamment en termes de gestion du personnel, des achats et la capacité à conserver le bénéfice. Les capacités dans la fonction publique semblent également être bonnes. Les Commentaires de la Banque Mondiale sur "l'architecture de l'organisation ordonnée et le niveau généralement élevé de compétences dans le secteur public», considèrent la Tunisie comme ayant "une réputation bien méritée pour la compétence, l'intégrité et le respect des règles." Le programme présidentiel électorale de 2004 a proposé des réformes de la Gestion des Finances Publiques, tels que la budgétisation axée sur les performances, qui ont ensuite été intégrés dans le 11ème Plan de développement (2007-2011). Le programme présidentiel de 2009 a ajouté la comptabilité et les réformes de l'administration publique (e-gouvernance et la qualité du service public). Un programme de réforme de la GFP est mis en œuvre progressivement, mais sûrement. Améliorer l'utilisation des ressources est également une composante de la Stratégie pour le développement de la fonction publique 2007-11. La Tunisie n'est pas très dépendante de l'aide. Les Donations ne représentaient que 1,6 pour cent des recettes budgétaires en 2008. Le financement extérieur est important seulement pour quelques ministères, tels que le ministère de l'Agriculture. Le rôle global des bailleurs de fonds et d'assistance technique dans le processus de réforme ne doit pas être surestimé. En outre, il existe des compétences adéquates dans le gouvernement et le secteur privé tunisien pour assurer la gestion du programme de réforme. La réforme de la GFP est coordonnée au niveau technique par une unité spéciale au sein du ministère des Finances, qui rend compte au ministre des Finances. Il existe aussi un comité technique composé du ministère des Finances, le ministère du Développement et de Coopération internationale, et les institutions de contrôle des dépenses telles que la Direction générale de Contrôle financier (DGDP), le Bureau de vérification des services publics (CGSP) et la Cour des comptes. Les décisions politiques sur le programme de réforme de la GFP sont prises par un comité dédié inter-ministériel, présidé par le Premier ministre. Crédibilité du budget. L'exécution du budget reste proche de la disposition initiale. Malgré les différents chocs exogènes des trois dernières années, les dépenses réelles ont dépassé le budget de moins de 10 pour cent. Les changements au budget initial sont approuvés et réalisés de manière transparente à travers une modification de loi de crédits, comme c'était le cas à deux reprises au cours des trois dernières années. Les données agrégées de l'exécution du budget et le budget initial sont publiées au journal officiel. Les données trimestrielles de l'exécution du budget sont également disponibles sur le SDSS du FMI. Budget Execution Rates
2006 2007 2008
Est. Act. % Est. Act. % Est. Act. %
Dépenses de fonctionnement 7076 7112 100.5 7606 7904 104 8528 9341 109.5 Dépenses d'investissement 2068 2109 101.9 2295 2566 111.7 2558 2721 106.4 TOTAL 9144 9221 100.8 9901 10471 105.7 11086 12062 108.8 Les arriérés de dépenses ne semblent pas être un problème, compte tenu de l'excédent de trésorerie constant, la solidité des systèmes de contrôle budgétaire en place et le règlement prévoyant l'indemnisation des retards de paiement aux fournisseurs.
L'exhaustivité et la transparence. Le ministère des Finances coordonne la préparation des deux composantes de fonctionnement et d'investissement du budget (titre I et titre II). En règle générale, de nouveaux projets d'investissement peuvent être inclus dans le budget si elles existent dans le plan quinquennal de développement, qui est préparé par le MDCI. Toutefois, il existe quelques exceptions pour les décisions présidentielles. Pour s'assurer que les nouveaux projets d'investissements inscrits au budget soient en conformité avec les politiques de l'Etat,le ministère du Développement et de Coopération Internationale participe en tant que conseiller en politique dans les discussions budgétaires qui ont eu lieu avec le ministère des Finances et les ministères. D'autres institutions centrales impliquées dans la GFP, comme le ministère de la Fonction Publique et la Direction générale du contrôle financier, peuvent également participer. La principale limitation de l'exhaustivité et la qualité des documents budgétaires, comme l'a souligné dans le CFAA, c'est qu'ils ne donnent pas une image complète des dépenses publiques. Par exemple les budgets des collectivités locales et les caisses de sécurité sociale ne sont pas couverts par les données financières du gouvernement. Les premiers représentent environ 5 pour cent du budget central. Les recettes et les dépenses gérées par les fonds spéciaux du Trésor, défini par la loi organique du budget, représentaient 3,7 pour cent du budget initial de 2009 et constituent une exception au principe de non-affectation des recettes et au principe de l'expiration annuel. Leurs soldes sont automatiquement reportés d'une année à l'autre. En outre, leur gestion est plus souple que les crédits budgétaires, et leurs plafonds de dépenses peuvent être augmentés au cours de l'année si le revenu est plus élevé que prévu. Toutefois, leurs opérations sont transparentes en ce que leurs recettes, dépenses et soldes sont inscrits dans les lois budgétaires annuelles et sont détaillés dans les documents budgétaires. Les documents qui forment la loi de finances et ses annexes sont bien préparés, faciles à comprendre, et contiennent beaucoup d'informations pertinentes. La plupart des informations requises pour la documentation budgétaire dans la méthodologie PEFA semblent être réunies. L'aperçu qui introduit la loi de finances et le rapport sur les données budgétaires fournissent de bonnes informations. Le bilan économique et financier préparé par MCDI (nommé budget économique) est bien écrit et illustré par de nombreux tableaux à l'appui macro-économique des hypothèses sur lesquelles le budget est fondé. La même chose est vraie concernant la synthèse du budget, qui comprend des tableaux de produits reposant sur les derniers résultats budgétaires disponibles pour l'année précédente, les derniers chiffres d'exécution du budget pour l'année en cours, et le projet de budget pour l'année à venir. Toutefois, dans le budget, ces données sont agrégées au niveau du ministère et organisme et ne couvrent que l'année prochaine. Aucune donnée historique n'est fournie.
Budgétisation basée sur les stratégies. Il existe un calendrier budgétaire qui est clairement observé. Le budget est élaboré en collaboration avec les ministères dépensiers, qui sont impliqués à un stade précoce du cycle budgétaire. Comme mentionné ci-dessus, un certain lien entre les priorités politiques et le budget annuel est assuré par le Plan quinquennal de développement, qui est présenté en parallèle avec le budget. Le plan établit des objectifs macro-économiques pour le pays, ainsi que la liste des projets d'investissements publics à réaliser sur la période. Le passage à la performance ou la budgétisation axée sur les résultats est en cours, même si les progrès sont lents. Quatre ministères pilotes ont identifié des programmes et ont nommé les directeurs de programme, en vue de la restructuration de leur budget sous forme de programme. Ils ont commencé à définir les objectifs du programme et les indicateurs de performance. Les ministères pilotes sont les ministères de la Santé, Enseignement supérieur, de l'agriculture et de l'éducation. (Jusqu'à la mi-2009, seule la formation professionnelle Division du ministère de l'éducation a été considérée comme pilote.) Un deuxième groupe de ministères pilotes est également prévu avant la finalisation du budget et du nouveau cadre législatif et réglementaire et sera mis en œuvre à grande échelle. Certains éléments de budgétisation pluriannuelle sont en place. Le plan à cinq ans assure une planification à moyen terme des activités d'investissement. Prévisibilité et contrôle de l'exécution du budget. Le budget est généralement exécuté sans écarts significatifs. Cependant, certaines procédures d'exécution sont assez lourdes. La loi budgétaire organique prévoit des plafonds fixés pour assurer la discipline budgétaire. Seules quelques catégories de crédits (par exemple les paiements de la dette publique, les investissements financés par l'extérieur) peuvent dépasser la limite fixée par la loi de finances. Les règles de virement ne fournissent qu'une flexibilité limitée dans l'exécution du budget et sont inscrits dans la loi budgétaire organique. Les ministères de tutelle sont entièrement responsables de la gestion de leurs crédits, y compris la paie. La libération effective des fonds exige un décret présidentiel. Pour les dépenses courantes, les fonds sont libérés par le ministère des Finances au début de l'exercice. En revanche, le déblocage de fonds pour les nouveaux projets d'investissements est accordé une seule fois à l'ensemble du projet. Le déblocage de fonds pour les projets en cours est partiellement réglementé en fonction de l'avancement des travaux. Le déblocage des fonds à des entités décentralisées exige une nouvelle décision par le ministre. L'administration fiscale est en cours de modernisation avec l'assistance technique de la Commission Européenne, sur la base des recommandations formulées par le FMI et la Banque mondiale en 2005 et 2006, et devrait être achevé en 2009. Le système de recouvrement de l'impôt est faible, avec le classement de la Tunisie au 148 rang dans le monde dans le rapport "Doing Business". Cela reflète des lois complexes avec de multiples exemptions et régimes spéciaux, qui ont été en partie résolus grâce à la modernisation de la législation fiscale, la simplification des procédures et une culture d'aide aux contribuables pour s'acquitter de leurs obligations. Toutefois, la simplification du système fiscal, ainsi que l'évaluation et la consolidation des nombreuses et importantes exonérations fiscales, demeure un problème.
Comptabilité, d'enregistrement et de déclaration. Les rapprochements bancaires et des documents budgétaires sont effectués de manière satisfaisante sur une base mensuelle, facilitée par l'informatisation efficace, même si certains retards peuvent se produire. Chaque comptable prépare un rapport sur toutes les transactions pour le mois et le transmet au trésorier général pour la préparation des données agrégées. En cours d'année des rapports d'exécution du budget sont établis sur une base mensuelle et fournissent des informations fiables pour la gestion de l'engagement et les étapes de paiement. Le contrôle financier est assuré par un système de contrôle efficace et fiable, à la fois internes et externes, ex ante et ex post. Les contrôleurs financiers, qui font partie de la Direction générale du contrôle financier, effectuent le contrôle ex ante des engagements de dépenses et font un rapport au Bureau du Premier ministre. En outre, la loi prévoit une stricte séparation des fonctions entre les responsables des engagements et les opérations de paiement (ordonnateurs) et ceux en charge du recouvrement des recettes, le paiement des dépenses et la gestion des fonds (agents de la comptabilité publique). La centralisation des comptes incombe à la Direction générale de la Comptabilité Publique. Il existe deux principaux organes internes de vérification, les deux qui semblent être bien dotée en personnel professionnel : Les services de la Cour des comptes, sous le Premier ministre et le Bureau de vérification financière. Une caractéristique du système de financement public tunisien est que les recettes et les dépenses sont gérées par des systèmes de comptabilité séparée. Le niveau d'informatisation et le fait que les dépenses sont enregistrées à chaque étape du cycle des dépenses (de l'engagement de paiement) limitent les problèmes posés par un tel système de comptabilité à l'ancienne. La réforme du système de comptabilité est incluse dans le programme présidentiel. Toutefois, dans certains organismes publics comme les hôpitaux, une certaine forme de comptabilité d'exercice et de comptabilité en partie double est déjà mise en œuvre. En outre, les hôpitaux publics sont en train d'examiner la mise en œuvre des systèmes de comptabilisation des coûts en vue d'établir un système de rémunération à l'acte. Les dépenses financées par des bailleurs de fonds sont inclus dans le budget. Elles sont comptabilisées par le biais d'un système informatique dédié. La Tunisie a un double système de rapports financiers annuels. Les comptes du Trésor (qui sont les comptes des comptables publics), appelé Comptes de Gestion, sont préparés dans les six mois à compter de fin d'année et le compte "général de l'administration financière." Ces comptes comprennent les états financiers consolidés des comptables publics, les rapports d'exécution du budget et divers autres états financiers. Ils sont préparés dans les 12 mois suivant la fin de l'année. Les comptes sont ensuite vérifiés en détail par la Cour des comptes, qui émet une déclaration de conformité des comptes du Trésor avec les comptes «généraux de l'administration des finances." Il faut donc plus de deux ans pour que le projet de loi de règlement financier (Loi de Règlement) soit présenté au parlement. Le projet de loi présente le rapport sur l'exécution des budgets vérifiés ainsi que les rapports d'exécution du budget des comptes spéciaux et des organismes publics. Contrôle externe et de la vérification. Il existe une bonne qualité de l'audit externe qui est effectué par la Cour des comptes et les normes de l'INTOSAI sur l'autonomie, la portée et la qualité, sont respectées. La Cour est un membre de ARABOSAI et de l'INTOSAI. Le personnel de la Cour est hautement qualifié et ses méthodes de vérification ont évolué vers davantage d'accent sur les résultats et les performances. Il ya une chambre séparée pour l'audit des entreprises publiques. La déclaration de conformité visée ci-dessus est accompagnée d'un rapport complet et de haute qualité présenté annuellement avec les analyses de la Cour sur la gestion des finances publiques. La Cour joue également un rôle clé dans l'examen du projet de loi de Loi de Règlement. Elle produit également des rapports sur les états financiers et la qualité de la gestion financière des entités du secteur public. Ces rapports sont soumis au Président et au Parlement et publiés sous forme de résumé au Journal officiel et sur le site Internet de la Cour. Les rapports de vérification et d'autres rapports de contrôle financier sont suivis par le Haut-commissariat de la vérification administrative et financière, un petit corps unique de la Tunisie, qui est directement liée à la présidence. Stratégies de mise en œuvre de la réforme La Tunisie a généralement adopté une approche évolutive de la réforme. Elle évite la stratégie du «big bang» des initiatives. Ses fonctionnaires compétents travaillent avec les parties telles que la Banque Mondiale pour développer des idées qui sont analysées et débattues. Les modifications convenues sont introduites de manière progressive afin de minimiser les risques et corriger les erreurs et à s'appuyer sur l'expérience. Toutefois, cela ne signifie pas que toutes les réformes ont été couronnées de succès. Les résultats sont inégaux. Ainsi la mise en œuvre des contrats de performance dans le secteur de la santé dans la fin des années 1990 et début des années 2000, n'a pas abouti. La déconcentration dans le secteur agricole a été plus réussie. L'approche la plus efficace pour réformer en Tunisie consisterait probablement à des réformes réalistes et pas trop ambitieuses couvrant l'ensemble du gouvernement. La stratégie de la Tunisie pour adapter son système de planification au nouveau contexte de la mondialisation et un rôle accru pour le secteur privé sans perturbation majeure, illustre également la validité de cette approche. Un projet de plan directeur pour la réforme du budget a été élaboré en Février 2008 avec l'aide de la Banque mondiale. Il a été examiné par le comité technique de réforme en avril 2008. Il a été revu en détail et complété par des fonctionnaires de haut niveau à la demande du ministre des Finances dans le deuxième trimestre de 2009. Il est prévu qu'il sera à nouveau examiné dans le Comité interministériel présidé par le Premier ministre. Bien qu'il n'ait pas été formellement approuvé par le gouvernement, il a été largement utilisé dans la mise en œuvre des réformes. Ce projet de plan directeur donne des objectifs généraux et des orientations de la réforme. Il détaille également des mesures à mettre en œuvre avec une phase pilote qui impliquera quelques ministères. Il couvre un large éventail de questions de la GFP et comprend un programme de formation, la mise en œuvre d'une nouvelle classification budgétaire, la finalisation du plan de comptes et la préparation d'une nouvelle loi budgétaire organique. Le plan directeur propose des études de rationalisation possible des procédures d'exécution du budget. Le soutien du Président de la République et le Premier ministre à la réforme est claire, puisqu'elle a été une mesure clé dans le programme présidentielle de 2004, qui a été à l'origine des réformes. De leurs côtés, la plupart des hauts fonctionnaires du ministère des Finances semblent maintenant engagé à réformer la GFP. Dans les ministères pilotes, l'enthousiasme pour la réforme de la GFP a été inégal jusqu'en 2008. Il a augmenté de manière significative en 2009. L'exécution des réformes peut être confrontée à la résistance des contrôleurs financiers, car ils peuvent craindre de perdre leur pouvoir, si les contrôles financiers sont assouplis. Au sein des ministères, la réforme peut être confrontée à l'opposition de ceux qui craignent de perdre leurs pouvoirs en raison de l'introduction de la gestion par programme.
