1-Position du problème En Tunisie, l'idée de commune a été historiquement associée au seul fait urbain et non à la vision d'une collectivité publique locale capable sur tout le territoire d'assurer la fourniture de services publics de proximité. Cette politique a abouti à discriminer de fait le tiers de la population, tiers par ailleurs sociologiquement et économiquement le plus défavorisé qui, n'étant pas communalisé, est resté en marge de la citoyenneté locale. La nouvelle Constitution tunisienne entend corriger cette anomalie en posant le principe d'une communalisation étendue à tout le pays. Le gouvernement, qui a la lourde tâche de satisfaire cette exigence et est soumis à de fortes attentes locales (650 demandes de création lui auraient été soumises), multiplie depuis lors les annonces de création de nouvelles communes : près de 20 à ce jour, venant s'ajouter aux 264 existantes, pour arriver sous peu aux 350 annoncées dans la version la plus récente du projet de Code des communes. Nous voyons cependant mal à ce jour la cohérence des annonces de création et la portée des critères sur lesquels elles se fondent, qui demeurent largement inconnus. Or la couverture de tout le territoire tunisien par des collectivités locales viables et dynamiques représente un tel bouleversement de l'héritage historique du pays, elle va devoir s'opérer à partir d'un état tellement sinistré des communes existantes, dans un contexte général si difficile, qu'elle exige, avant d'être engagée, la définition d'axes stratégiques clairement définis. C'est pourquoi Bledna souhaite rappeler quelques principes essentiels pour assurer une communalisation répondant au tournant historique qu'elle entend être. Ces principes ne concernent que la première exigence de la communalisation, celle de la création d'un territoire viable et durable. Ils devront être prolongés ensuite par la seconde exigence de cette communalisation, celle de la nature des compétences et des ressources pour que ce territoire soit dynamique. Nous nous en tiendrons ici à la première exigence. Nous reviendrons sur la seconde dans une autre contribution. 2-Rappel de la situation actuelle des communes tunisiennes Le système communal tunisien existant, injuste, est de plus dans un état de délabrement profond: Le découpage actuel en 264 municipalités n'est pas viable, de nombreuses municipalités n'ayant pas les moyens de leur autonomie administrative et de leur développement endogène en raison de leur incapacité à rassembler les ressources humaines et financières requises, notamment les communes de moins de 10.000 habitants (une centaine), Près du tiers des communes ne peuvent plus emprunter, Une quinzaine ont des impayés qui excèdent leur épargne, La faible taille des petites communes leur interdit toute économie d'échelle; ainsi la charge salariale des personnels municipaux par habitant dans les communes de moins de 5.000 habitants est supérieure de près de 40% à la charge moyenne nationale (82 DT/habitant contre 59 DT en 2012). Toutes les tentatives d'intercommunalité ont échoué, en dépit des incitations financières de l'Etat, et aucun regroupement de communes autour d'un service ou de la gestion d'un équipement communal n'a abouti. La généralisation du système communal doit donc affronter une double réalité : la non-viabilité du système actuel, d'une part, et la nécessaire de créer des communes dans les territoires où leur viabilité va être le plus difficile à assurer, d'autre part, la plupart (sinon la totalité) des concentrations de populations supérieures à 3.000 habitants étant déjà communalisées. Repenser la structure territoriale communale est donc indispensable pour que les élections municipales à venir puissent être le point de départ d'un renouveau du dynamisme territorial du pays. 3- Enseignements tirés des expériences étrangères Dans la plupart des pays européens, la modernisation du morcellement communal hérité du passé s'est appuyée sur la combinaison de deux mesures: une diminution sensible du nombre de communes par leur regroupement selon des critères d'efficacité et d'économie d'échelle (ajustement structurel) et le développement de la coopération intercommunale par la mise en commun de ressources pour réaliser des économies d'échelle (ajustement technique). L'objectif a été, pour ces pays, dans les années 1960 et 1970, d'atteindre la viabilité économique et financière en visant une taille minimum comprise entre 5.000 et 8.000 habitants suivant le pays. Ainsi, l'Allemagne a réduit des 2/3 le nombre de ses communes ; la Bulgarie, le Danemark et la Suède ont réduit le nombre des leurs de plus de 80 %, la Belgique et le Royaume-Uni de plus de 60 % , l'Autriche, la République Tchèque, la Norvège et les Pays-Bas d'environ 40 %. L'Afrique du Sud, de la même façon, a réduit le nombre de ses municipalités de 66%. 4- Quel scénario de découpage communal retenir ? Scénario tendanciel La tentation semble grande, du côté des pouvoirs publics, de répondre à la poussée légitime des habitants en faveur de la communalisation par la reprise de la méthode qui a prévalu dans les décennies passées : un saupoudrage de communes discontinues, créées selon des critères d'opportunité administratifs, tournant le dos au monde rural, souvent d'une taille beaucoup trop faible. Ce scénario tendanciel est dangereux. En premier lieu, les concentrations de population non communalisées sont désormais de petite taille et n'excèdent pas le plus souvent deux mille à trois mille habitants, les derniers hameaux étant les plus onéreux à communaliser. Il sera difficile à réaliser, surtout dans des régions telles que le Nord-Ouest ou le Centre-Ouest où la population est dispersée, répartie entre une multitude de petits villages ou localisée le long des axes routiers. Ce scénario ne satisfait donc ni le critère d'équité (on ne couvrira pas l'ensemble du territoire et la population à un horizon raisonnable) ni le critère d'efficacité (la taille des nouvelles communes ne fera que baisser dès lors qu'on en multipliera le nombre pour une meilleure couverture du territoire). En second lieu, le coût de la mise en place d'un tel scénario risque d'être extrêmement élevé: coût de création puis de fonctionnement d'un grand nombre de communes, saupoudrage de moyens de l'Etat ... Enfin, ce scénario est générateur de tensions difficilement gérables car les populations écartées d'une couverture municipale rapide se sentiront injustement traitées. Scénario d'une refonte du découpage communal La règle générale de ce scénario est celle d'une transformation des délégations en communes, aboutissant à des communes étendues au territoire de leurs délégations respectives Cette règle générale sera modulée selon, notamment, les situations suivantes : - Dans certaines zones fortement urbanisées, les communes chefs-lieux de gouvernorat contiennent plusieurs délégations ; les communes seront alors maintenue dans leur configuration actuelle. Tunis, et dans une moindre mesure Sousse et Sfax, soulèvent par contre, du fait de leur aire territoriale et des enjeux de leur gouvernance, des problèmes qui excédent largement la question communale. Cet aspect, essentiel, de la décentralisation est cependant absent du débat public et des projets du gouvernement. Bledna sera prochainement amené à faire des propositions sur ce point. - Dans certains gouvernorats relativement denses (Nabeul), ou relativement denses dans certaines de leurs parties (littoral est du gouvernorat de Bizerte), on est confronté à des situations de plus d'une commune/délégation pour quelques délégations (Exemple 1 – Ras Djebel- cas unique à Bizerte- contient 3 communes distinctes, qui sont Ras Djebel, Raf Raf et Métline ; exemple 2 : Korba à Nabeul qui comprend 3 communes : Korba, Maâmoura et Somaâ). Une règle simple serait de les maintenir et ce pour différentes raisons : (i) elles encadrent un territoire vaste ; (ii) elles ont une population importante ; (iii) elles présentent les éléments de viabilité nécessaires (la présence d'activités industrielles à retombées importantes en matière de fiscalité locale, par exemple) - Les délégations non pourvues de communes deviendront des communes avec comme chef-lieu l'agglomération où existe la plus grande concentration de population (en général, c'est le chef-lieu de délégation, non encore érigé en commune). L'adoption de ce scénario aboutirait à l'intégration de l'ensemble de la population dans le découpage communal avec le quasi-maintien du nombre actuel de communes (267 contre 264 actuellement); la taille moyenne des communes passerait de 27.273 habitants (chiffres de 2013) à 40.773 habitants, soit un accroissement de 57 % , favorisant grandement l'efficacité de l'action communale recherchée. Les principaux avantages de ce scénario sont les suivants : la plupart des communes existantes voient non seulement leur nom conservé mais aussi leur périmètre étendu, la population se reconnaît dans sa délégation car ce découpage date de plusieurs dizaines d'années, durant lesquelles se sont forgées les habitudes administratives, sociales et économiques (démarches dans le chef-lieu de délégation, équipements scolaires et de santé, marchés hebdomadaires, écoulement de produits agricoles...), les communes actuelles opèreront sur un périmètre et une population plus importants, ce qui est de nature à produire des économies d'échelle (par rapport à la création de communes ex nihilo). les services techniques de certains ministères (ministères de l'Equipement et de l'Agriculture notamment) présents dans les délégations pourront mieux épauler les nouvelles communes, les petites concentrations urbaines disséminées dans le territoire des nouvelles communes-délégations bénéficieront progressivement de services urbains adaptés (comme l'enlèvement des déchets) avec les moyens (certes abondants) de la commune-centre, les besoins de proximité de la population rurale pourront être pris en charge par la commune: maintien et exploitation d'une alimentation en eau potable, entretien d'une école, d'un centre de santé de base ou d'une route rurale. Ces nouveaux besoins seront – au plan institutionnel- mieux pris en charge par la commune au sein de laquelle cette population sera désormais représentée. En conclusion, et de façon plus générale, ce scénario répond à deux objectifs stratégiques : - il crée des territoires au sein desquels une véritable gouvernance de proximité et de développement sera possible, - il ouvre la voie à la mise en œuvre d'une dynamique de réforme des pouvoirs locaux, portée par des maires responsables devant répondre aux attentes de leurs mandants et légitimés pour interpeller le pouvoir central afin de faire aboutir les réformes du contexte législatif et réglementaire.
