Par Abderrazak ZOUARI (Ministre du Développement régional) «Etat de droit, justice sociale et équité territoriale, tout cela résonne comme un même appel. C'est dans ce contexte que s'inscrit la publication de ce Livre Blanc, qui participe directement à notre tâche commune : entamer les premiers pas vers la renaissance économique et sociale et préparer le chemin du futur gouvernement issu de l'élection à l'Assemblée constituante». Voici comment notre Premier ministre, M. Caïd Essebsi, résume parfaitement l'ambition qui a présidé à la préparation et à la rédaction de ce Livre Blanc intitulé : «Une nouvelle vision du développement régional : 49 propositions pour l'avenir des régions tunisiennes». Tout au long de ces longs mois de travail, de recherche, de dialogue, le ministère du Développement régional a préparé ce document qui veut offrir à chaque Tunisienne et à chaque Tunisien, dans son quartier, dans sa ville, dans sa région, un éventail de solutions et de projets pour l'avenir de notre pays. Notre première découverte fut celle-ci : non pas l'attente, la soif devrais-je dire, d'un meilleur futur. Nous le savions depuis des années. Mais avant tout la profusion incroyable d'idées, de projets, de potentialités que recèlent nos régions pour se forger un nouvel avenir. Et s'il y avait encore une charge à ajouter à l'acte d'accusation contre le régime déchu, ce serait celle d'avoir mis, pendant des décennies, sous l'éteignoir, la créativité et la parole de nos régions. Un état des lieux sans concessions du mal-développement Le Livre Blanc commence en effet par un état des lieux sans concession. Les inégalités régionales peuvent être certes décrites par des chiffres : le chômage des jeunes, les inégalités scolaires, la sous-nutrition, les infrastructures insuffisantes voire inexistantes. Nous avons réuni ces chiffres, ces données. Mais cette situation ainsi décrite n'est le fruit ni du hasard ni de la fatalité. Pendant des dizaines d'années, un modèle de développement régional a été conçu et mis en œuvre, non seulement à partir des errements de l'ère coloniale, mais également depuis l'indépendance. Toutefois, la dernière période a transformé en méfait ce qui était une malformation de notre modèle de développement régional. Les régions qui, par leur éloignement géographique, ne présentaient pas d'intérêt pour le modèle économique et politique dominant, ont été délibérément mises à l'écart du train de la croissance. Ce mouvement a été amplifié par une certaine idéologie d'ultralibéralisme, mâtinée de prédation familiale, dès les années quatre-dix. Ces régions de l'intérieur ont été placées, par choix politique, à la marge de toute dynamique de modernisation, leur fonction principale étant de fournir de la main-d'œuvre bon marché pour les métiers jugés peu valorisants. Ce mal-développement s'est le plus souvent accompagnée du mono-développement autour d'une seule production, et surtout s'est avéré être le contraire du développement durable et de la préservation des richesses naturelles du pays. Face à cette catastrophe sociogéographique, la Tunisie a besoin d'un nouveau modèle de développement pour ses régions. Ce modèle que nous avons appelé une stratégie en 3D, en trois dimensions. Et autour de ces trois dimensions, quarante-neuf propositions très concrètes avec des échéanciers précis. Une stratégie nouvelle en 3D pour les régions tunisiennes Notre politique est en effet de décliner une stratégie en trois dimensions pour l'aménagement du territoire tunisien, stratégie illustrée par trois axes: cohésion, efficacité, compétitivité. Cohésion tout d'abord, en mettant tout en œuvre pour rattraper de toute urgence, les retards sociaux dans les régions de l'intérieur. Efficacité ensuite, parce qu'il convient de jouer de l'effet d'entraînement des zones les plus prospères pour tirer vers le haut, les zones en retard, selon plusieurs scénarios de découpage géographique. Enfin, compétitivité, parce que notre Tunisie est maintenant inscrite dans la compétition internationale, et que la fracture entre zones de prospérité et zones de pauvreté ne se situe plus entre la Tunisie et ses partenaires euro-méditerranéens, mais au cœur même du pays entre régions littorales et régions de l'intérieur, et que notre devoir est de remettre les joueurs de l'intérieur dans le jeu de la croissance mondiale. Une politique de cohésion en rattrapant les inégalités socioéconomiques. Donc, en premier lieu, notre stratégie vise à rattraper les retards, et pour cela, nous avons formulé dix-huit propositions concrètes. Dans le domaine des infrastructures de transport, nous demandons la mise en place des axes routiers intrarégionaux aptes à désenclaver les gouvernorats de l'intérieur et à les ouvrir vers les façades septentrionale et littorale du pays. De la même manière, nous proposons un programme d'urgence pour remettre à niveau le réseau ferré existant. Il paraît possible d'entamer ces deux actions dès l'année 2012. Enfin, si nous serons certes fiers d'ouvrir des TGV sans doute plus facilement finançables pour une liaison des capitales maghrébines, nous nous prononçons pour la réalisation, à partir de 2014, d'un réseau interrégional robuste de nouvelles lignes ferrées reliant les grandes agglomérations tunisiennes et les régions de l'intérieur. Dans le domaine de la santé publique, le Livre Blanc réclame la mise à niveau des équipements hospitaliers tunisiens aux normes internationales, de même qu'il préconise de fidéliser les personnels hospitaliers des régions de l'intérieur en leur accordant des incitations matérielles spécifiques. Enfin, il recommande la mise en place systématique de services médicaux et paramédicaux ambulatoires pour desservir de façon régulière les zones reculées de notre territoire. Le combat des régions, c'est aussi celui de l'éducation pour tous. C'est pourquoi nous avons formulé une série de recommandations dans ce domaine, en agissant sur la famille (créer des incitations financières conditionnelles pour lutter contre l'abandon scolaire), sur l'équipement scolaire (rapprocher l'école et les villages par le ramassage scolaire), et sur l'accompagnement scolaire (développer les associations de soutien scolaire après la classe). De la même manière dans le domaine culturel, trois propositions visent à mettre à niveau les équipements culturels des régions intérieures : la création de districts culturels intercommunaux, la promotion de quartiers culturels dans les quartiers populaires, la conclusion de contrats de développement culturel entre l'Etat et les communes. Enfin, le Livre Blanc esquisse une audacieuse politique du logement en Tunisie au travers de cinq propositions, au travers de vrais programmes de lutte contre l'habitat insalubre et de soutien au logement social. On peut citer par exemple la relance évaluée et contrôlée des politiques en faveur de l'auto-construction, la construction en nombre suffisant de logements locatifs sociaux HLM à la périphérie des villes, le contrôle public sur les charges foncières du logement social, la réalisation de logements en accession sociale à la propriété par le leasing, ou enfin la création d'un grand secteur de préfabrication du bâtiment afin de réduire les coûts et les délais de construction dans notre pays. Efficacité : des régions de progrès pour la Tunisie Un des débats les plus riches qui ont foisonné tout au long de ces mois de travail concernait la taille critique, c'est-à-dire la taille suffisante, pour que nos régions puissent accueillir des investissements nationaux et internationaux, promouvoir des cadres et salariés qualifiés en nombre suffisant, offrir des perspectives de développement à l'international. Ce qui est sûr, c'est la taille de nos gouvernorats actuels ne répond à aucun de ces critères. C'est pourquoi plusieurs scénarios de redécoupage et de regroupement régional ont été envisagés. Ces scénarios se divisent en deux familles possibles. L'une favorise l'homogénéité socioéconomique des régions de l'intérieur ; elle a pour avantage de placer dans un même espace sociopolitique les régions les plus en difficulté pour concentrer au maximum la solidarité nationale et internationale ; elle a pour inconvénient de continuer à stigmatiser les habitants de ces régions en retard, en les maintenant dans leur contexte historique traditionnel, sans stimuler les dynamiques intrarégionales. L'autre famille favorise la complémentarité des régions avancées et des régions en retard ; elle a pour avantage de reposer sur des critères objectifs, de jouer sur l'effet d'entraînement, de locomotive que peuvent jouer les gouvernorats du littoral sur ceux de l'intérieur ; elle a pour inconvénients de s'écarter des solidarités culturelles anciennes. Pour ma part, j'estime que le choix entre tel ou tel modèle appartiendra en premier lieu aux constituants du 23 octobre. D'une certaine façon, c'est la Constitution elle-même qui aura à décrire notre futur modèle de République décentralisée. Même si je ne cache pas ma préférence pour un modèle de cinq régions complémentaires, transversales et toutes ouvertes vers le littoral et vers une frontière, je voudrais insister sur un point. Dans le fond, peu importe que tel gouvernorat soit rattaché à tel autre. Ce qui compte, c'est que la Tunisie dispose d'espaces territoriaux de taille suffisante pour accueillir des projets régionaux, nationaux ou internationaux, des régions de progrès ouvertes sur notre aire euro-méditerranéenne, africaine et arabe, des régions de progrès qui soient de nouveaux espaces pour notre vivre-ensemble moderne et juste. Compétitivité : des régions insérées dans l'économie internationale Chacun sait que la croissance de l'économie tunisienne est freinée notamment par la forte spécialisation de la production de biens à faible valeur ajoutée, inadaptée pour absorber les demandeurs d'emploi, notamment ceux diplômés de l'enseignement supérieur, handicap renforcé par les disparités régionales. Le Livre Blanc a entrepris de porter le fer sur chacun de ces handicaps et de proposer des solutions concrètes. Par exemple, il contient, pour chaque gouvernorat, un inventaire précis de ses ressources naturelles, historiques et culturelles aptes à participer à un nouvel élan de croissance. En effet, la compétitivité de chaque région proviendra d'abord de ses propres potentialités. Et il est vrai que les régions doivent exploiter au mieux le potentiel de développement, naturel et tangible, de chaque territoire qui les compose pour en dégager un maximum de bénéfice. Il n'est pas un territoire tunisien qui ne possède de richesse, de spécificité naturelle ou culturelle à mettre en valeur. Les zones rurales peuvent notamment s'appuyer sur leurs actifs écologiques, sur la biodiversité et les paysages agricoles, tandis que les zones urbaines peuvent valoriser leur centre-ville historique et leurs médinas. Beaucoup d'entre nous se sont montrés critiques à l'égard de l'actuel code des investissements. Un nouveau code des investissements digne de ce nom devra par exemple se fixer comme objectifs de favoriser l'entrepreneuriat plutôt que l'investissement lui-même. De même, il aura à encourager en priorité les investissements orientés vers le développement régional et durable, la création d'emplois très qualifiés, l'exportation, la valorisation sur place des ressources agricoles et minières, les secteurs porteurs, notamment l'environnement, les économies d'énergie, la formation, la recherche et développement, les biotechnologies sanitaires et agroalimentaires, le tourisme culturel. A cet égard, le Livre Blanc esquisse les grandes lignes de ce que pourrait être un nouveau code des investissements, au travers de dix exemples précis de réformes. Dans le même esprit de relever la compétitivité des régions tunisiennes, nous proposons de porter l'accent sur trois secteurs clés, en créant — face aux trois pôles littoraux actuels de développement —, trois nouveaux pôles d'excellence, cette fois situés dans l'intérieur et consacrés respectivement aux technologies de l'information et de la communication, aux biotechnologies sanitaires et agroalimentaires, et aux énergies renouvelables. Pour autant, nous ne négligeons pas l'existant, puisque nous proposons que toutes les régions de l'intérieur voient leurs infrastructures de télécommunications mises aux normes internationales les plus modernes (réseau ADSL à très haut débit), et que soient développés les centres de formation continue servant de relais à la diffusion des connaissances et des compétences spécifiques au secteur technologique stratégique de la région. Mais avant toute chose, une nouvelle gouvernance pour nos collectivités locales De même que nous avons pu parler de mal-développement, nous pouvons parler de mal-gouvernance, pour nos collectivités locales pendant des décennies, réduites au mieux au rôle de guichets supplétifs de l'Etat, et au pire d'antennes du parti-président. Tout au long de nos travaux, nous avons découvert au contraire, un potentiel extraordinaire dans les collectivités locales. Des citoyens responsables et créateurs sont venus nous dire que les communes et les conseils régionaux pouvaient devenir les berceaux d'une véritable démocratie locale. C'est pourquoi le Livre Blanc s'est délibérément placé sur le terrain d'un avenir fondé sur une Tunisie décentralisée et déconcentrée. La décentralisation à tous les niveaux signifiera que chaque niveau local sera être administré par une assemblée élue au suffrage universel et dirigée par un maire, un président de conseil gouvernoral, ou par un président de région, lui-même élu par son assemblée, et disposant de tous les pouvoirs d'exécution de ses décisions, sans interférence intempestive de l'Etat. Ces décisions seront soumises au contrôle de légalité juridique et financier de cours administratives et financières régionales placés elles-mêmes sous le contrôle administratif et juridictionnel du Tribunal administratif et de la Cour des comptes. Les collectivités locales tunisiennes disposeront, à terme, de l'autonomie financière. Pour cela, il faut entreprendre, avec le ministre de l'Intérieur et avec le ministre des Finances, le chantier de la refondation des finances locales. Celles-ci doivent en effet donner aux communes, aux conseils de gouvernorat et aux régions, les moyens de participer à leurs investissements, et d'honorer leur signature de contrats de développement régional. Les collectivités locales tunisiennes doivent lever de la fiscalité locale, doivent recevoir des dotations globales sur la base de péréquations nationales en fonction de leurs besoins, et enfin des redevances pour la gestion de services publics marchands tels que les transports publics. Face à des collectivités locales que nous voulons fortement décentralisées, nous voulons des administrations de l'Etat fortement déconcentrées. Les gouverneurs de l'avenir devront être entourés de fonctionnaires de talent capables de défendre les intérêts nationaux et aptes à conseiller utilement les élus locaux. Pour cela, nous attendons que les fonctionnaires n'imaginent plus leur carrière uniquement à Tunis, mais sur l'ensemble du territoire national. Le Livre Blanc tire les conséquences de ces options résolument volontaristes : il propose ainsi que tout le territoire doit être couvert par des structures communales. En conséquence, les 35% de la population, dans les districts ruraux, devront être soit rattachés à une commune existante, soit faire l'objet de nouvelles communes rurales de plein exercice, tout cela en fonction de situations locales singulières. Le conseil municipal disposerait d'une compétence générale sur le territoire municipal, sauf limitations exclusivement déterminées par la loi. C'est le niveau de la proximité, du service public le plus proche de la population. Mais le nouveau code des collectivités locales devrait comprendre également des dispositions permettant à la société civile d'exercer son contrôle citoyen. Par exemple, les décisions lourdes de conséquences (budget, schéma d'urbanisme…) seraient préalablement soumises aux citoyens par voie d'affiche et sur un site Internet, au moins 15 jours avant la décision du conseil municipal. Un «rapporteur citoyen» examinerait si les critiques, propositions, etc. envoyées par les citoyens, ont fait l'objet d'une réponse sérieuse (qu'elle soit positive ou négative). La commune disposerait de larges compétences en matière d'urbanisme, d'équipement scolaire de base, en matière culturelle et sportive, tout en devant respecter un schéma régional d'équipement scolaire, sportif et culturel, adopté par le conseil régional. Le maire détiendrait de larges pouvoirs de police administrative, en matière de sécurité, de tranquillité et de salubrité. A cet égard, il disposerait d'une garde municipale. Affranchie du contrôle préalable des dépenses, la commune s'administrerait librement, elle établirait son budget, lèverait ses impôts et taxes, dans le cadre des lois qui fixent les modalités de cette libre administration. La loi encouragerait la création de districts intercommunaux à vocation générale, librement administrés par des élus délégués des conseils municipaux, et capables de se substituer aux communes (notamment rurales) pour l'exercice de l'ensemble de ces compétences Dans le même esprit, le conseil gouvernoral serait élu au suffrage universel direct. Il serait présidé par un président du conseil gouvernoral, élu en son sein. L'exécutif du conseil de gouvernorat serait assuré par le président du conseil de gouvernorat, élu par l'assemblée du conseil gouvernoral. Il prendrait les décisions d'exécution, il nommerait aux emplois de l'administration du conseil de gouvernorat. Enfin au niveau de la «région de progrès», l'assemblée régionale élirait un président, dont la visibilité nationale serait assurée par un positionnement élevé : il pourrait assister aux Conseils des ministres traitant de sa région. De même, il pourrait parler devant l'Assemblée nationale. Les décisions des collectivités locales pourraient être contestées par le gouverneur ou le ministre chargé des régions, devant le Tribunal administratif ou devant la Cour des comptes, celle-ci ayant un rôle particulier dans la lutte contre la corruption des agents publics locaux, élus ou fonctionnaires. Un nouvel outil de développement régional démocratique et écologique: le contrat de développement régional durable Tout au long de nos enquêtes auprès des acteurs publics du développement régional, aucune voix ne s'est élevée contre le principe d'une planification du développement régional. De la même manière, tous nos interlocuteurs ont admis que l'Etat aura un rôle majeur à jouer dans la préparation et la mise en œuvre d'une planification régionale, coordonnée avec la stratégie de développement national. Cependant, ces nouveaux enjeux régionaux ne peuvent plus se satisfaire de l'ancien mode d'allocation des ressources publiques aux régions. L'ancien modèle – descendant, prescriptif, parfois arbitraire – doit être remplacé par un modèle contractuel et durable. Chaque région devra établir sa propre stratégie de développement, avec ses acteurs publics et privés locaux, avec sa société civile et ses associations de développement, de sorte que le modèle de développement choisi par la région soit un modèle partagé par les habitants. Cette stratégie régionale «autodéterminée» sera ensuite l'objet d'une négociation avec l'Etat, les autres collectivités locales, les partenaires locaux et même le secteur privé. Le plan pluriannuel de développement national sera donc la résultante d'une matrice à triple entrée : une entrée sectorielle ; une entrée géographique ; une entrée de développement durable. En effet, chaque plan pluriannuel devra contenir une projection des effets écologiques : économies d'énergie, consommation d'espaces naturels, consommation de CO2. Une gestion paritaire nationale de la politique de développement régional : le comité mixte paritaire des régions De ce fait, il ne sera plus possible de continuer comme aujourd'hui la gestion de la répartition interrégionale des ressources publiques. Les procédures d'affectation des crédits de développement régional seront cogérées entre l'Etat et les régions. Les crédits seraient affectés entre les régions selon des clés de répartition qui prennent en compte la nécessité de combler les écarts de développement entre les régions. Il faut en effet qu'il y ait une juste péréquation entre régions riches et régions pauvres. A l'instar de l'exemple polonais, il est préconisé que les régions de progrès et les principaux ministères en charge des équipements publics, se rencontrent régulièrement au sein d'un «comité mixte paritaire des régions» pour décider des stratégies régionales et nationales, des clés de répartition des crédits publics entre les régions, des nouvelles règles de fiscalité locale, etc., ceci dès avant la présentation des textes législatifs et budgétaires devant le Parlement. Créer un ministère du Développement régional durable de plein exercice ? Sans qu'il s'agisse d'un plaidoyer pro domo ni d'une revendication corporatiste, mais pour aider mon successeur, je dois tirer les conséquences de ces mois d'administration de mon ministère. Le développement régional couvre de nombreux champs de l'activité administrative, car il rassemble tous les volets de la vie économique et sociale de nos concitoyens. La coordination des efforts est indispensable pour panser les blessures faites à notre territoire national. C'est pourquoi j'imagine qu'à l'avenir, un ministère du développement régional durable de plein exercice aurait à rassembler également les attributions en matière de relations juridiques et financières avec les collectivités locales, en matière d'administration régionale de l'Etat, en matière d'aménagement du territoire et en matière de planification régionale. En tout cas, et ce sera ma conclusion, je tiens à adresser un coup de chapeau aux fonctionnaires, aux experts et aux bénévoles, qui ont bien voulu nous accompagner tout au long de cette aventure, qui ressemble au lancement d'un bateau qui s'appellerait «Livre Blanc». C'est maintenant à nos successeurs, désignés après le 23 octobre, de veiller à ce que ce navire trace sa route pour participer, à sa modeste mesure, à l'édification de notre patrie, éternelle et nouvelle tout à la fois.
