Par Hatem KAROUI* Alors que l'assemblée constituante est supposée être attelée depuis belle lurette, sans pourtant avancer d'un iota, à bâtir le texte d'une nouvelle Constitution, il nous vient l'idée de proposer un modèle de Constitution très moderne et qui est en plus celle d'un pays du Sud, à savoir la République Sud-Africaine promulguée par le Président Nelson Mandela, le 10 décembre 1996, et qui est entrée en vigueur le 4 février 1997. Nous nous limiterons dans cet article à la transposition possible d'une partie de cette Constitution, celle relative aux dispositions régissant le fonctionnement des collectivités territoriales. Ce choix est dicté par le souci d'appuyer et d'éclairer les travaux entamés par la commission collectivités territoriales de la constituante civile, une association à but non lucratif, qui elle-même se propose de réaliser un projet de texte en ce sens et de l'intégrer dans un projet plus global de Constitution à soumettre à la Constituante élue. Naturellement, la commission de la constituante civile chargée des collectivités territoriales ne va pas transposer ce modèle de manière intégrale, mais elle va à tout le moins s'en inspirer avec d'autres textes constitutionnels qu'elle étudie en ce moment. Il faut rappeler enfin que la Constitution sud-africaine est un modèle digne d'être suivi. La constitutionnaliste Noëlle Lenoir, membre du Conseil constitutionnel français, dit à propos de la Constitution sud-africaine (1): «…Quant à la procédure même de préparation du nouveau texte constitutionnel, elle s'est principalement caractérisée par la place faite au dialogue. Ce dialogue s'est instauré entre les négociateurs des partis qui ont constamment cherché un terrain d'entente, afin de concrétiser l'objectif de réconciliation, à la base de l'édifice constitutionnel. Il s'est également développé au sein de la population. Chaque citoyen a, en effet, été mis à même, grâce à des émissions régulières de télévision et de radio, voire à travers le système internet, ou encore en adressant directement à l'Assemblée des propositions d'amendements, de faire entendre sa voix. Certains commentateurs ont ainsi pu dire que la nouvelle Constitution était le fruit du travail d'une «équipe» de 43 millions d'individus. Une telle effervescence autour d'un projet de Constitution fait immanquablement penser à la Révolution française et aux cahiers de doléances. De même, elle évoque les circonstances ayant entouré l'adoption de la Déclaration de 1789. On songe aux idées avancées à cette époque par Condorcet qui voulait voir participer chaque citoyen à la formation du droit, notamment par l'approbation de la constitution». Suite à quelques questions posées à S.E. Mme Nonceba Nancy Losi-Tutu, ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire de la RSA à Tunis, sur le modèle constitutionnel sud-africain le jeudi 26 avril dernier, cette dernière a également été catégorique : «La participation du peuple sud-africain à la préparation de sa constitution a été totale. L'ANC a pour sa part tenu à recueillir les avis de ses membres dans les moindres recoins du territoire national de manière à ce que sa capacité de négociation dans la constituante soit accrue... ». C'est dire l'importance du rôle joué de manière conjuguée par les partis et par la société civile dans la préparation de la constitution en RSA. Alors qu'en Tunisie, le mouvement de la Nahdha ne fait que clore une à une les portes du dialogue entre les différentes composantes de la société tunisienne pour s'arroger un droit de regard exclusif sur notre avenir. Puisse cet exemple qui vient du fin fond de l'Afrique être instructif pour lui. Un parlement à deux chambres La première idée à retenir dans ce contexte est que le parlement sud-africain est de nature bicamérale. Le Président de la République est élu au suffrage universel tous les cinq ans (2). La chambre basse ou assemblée nationale est également élue au suffrage universel, alors que la chambre haute ou Conseil national des provinces est élue par les assemblées législatives provinciales. Ce conseil compte 90 sièges, en sachant que chacune des 9 provinces sud-africaines en élit 10 membres (3). Cette structure est maintenant définitive alors que la Constitution sud-africaine est passée par plusieurs étapes au niveau de son application (4). Parties transposables à la Constitution tunisienne de la Constitution sud-africaine Les parties transposables à la Constitution tunisienne de la Constitution sud-africaine relevant des dispositions qui concernent les collectivités territoriales sont en premier lieu reproduites a) dans le chapitre 3 appelé «Cooperative government». Le Conseil national des provinces est ainsi une traduction institutionnelle du principe qui se trouve au fondement de la Constitution de 1996, à savoir le gouvernement coopératif. En effet, selon ce principe, la gouvernance du pays doit donner la priorité à la communication et à la coordination entre les différents niveaux et organes de l'Etat et, notamment, doit permettre un partenariat entre le pouvoir central, les provinces et les collectivités locales. Le chapitre 3 traite ainsi des relations entre les organes du gouvernement dans les trois «sphères» nationale, provinciale et locale, qui sont constitutionnellement de même rang. Il établit un ensemble de principes obligeant à coopérer de bonne foi et à agir dans les meilleurs intérêts du peuple. Il leur demande aussi de tenter de régler les différends à l'amiable avant de recourir aux tribunaux. Ce niveau de coopération indique que les trois sphères sont d'égale importance sans que l'une n'empiète par ses pouvoirs sur les deux autres. b) Le chapitre 4 (le Parlement) définit la structure du Parlement, la branche législative du gouvernement national. Le Parlement se compose, comme déjà indiqué, de deux chambres, l'Assemblée nationale (chambre basse), qui est directement élue par le peuple, et le Conseil national des provinces (chambre haute), qui est élu par les assemblées législatives provinciales (5). Le chapitre définit les principes régissant l'élection et la dissolution des chambres, des qualifications pour l'adhésion du Parlement, les exigences de quorum, les procédures pour l'élection des présidents et des pouvoirs et des privilèges et immunités du Parlement et de ses membres. Il établit le processus pour la promulgation de projets de loi dans le droit ; des procédures différentes sont prévues pour les amendements constitutionnels, les projets de loi ordinaires sans incidence sur les affaires provinciales, les projets de loi ordinaires touchant à des questions provinciales, et les projets de loi financiers. Neuf provinces pour la RSA Le chapitre 6 de la Constitution sud-africaine de 1996 établit les neuf provinces d'Afrique du Sud et définit les pouvoirs et la structure des gouvernements provinciaux. Les limites des provinces sont définies par référence à l'annexe 1A (6) de la Constitution, qui renvoie à son tour aux limites des municipalités métropolitaines et des districts. Ce découpage, comme on vient de le souligner dans l'introduction, est le fruit d'une longue consultation populaire et il serait bienvenu en Tunisie de rechercher une formule similaire de consultation du peuple avant de procéder à un quelconque nouveau découpage régional. En effet, jusqu'à ce jour, plusieurs experts tunisiens ont tenté de proposer un découpage territorial mais sans réellement le justifier de manière scientifique. Au fond, on serait après tout enclin à conserver le découpage actuel de 24 gouvernorats en essayant de creuser un peu plus profondément pour identifier les vecteurs de développement, plutôt que de procéder à un nouveau découpage sur le plan formel qui nous mettrait au goût de la révolution mais qui n'aurait aucune signification réelle. À certains égards, ce chapitre 6 est un modèle qui peut modifier une province dans une mesure limitée, en adoptant sa propre constitution provinciale (7). Le chapitre prévoit un parlement monocaméral, un premier ministre élu par l'Assemblée législative en tant que chef de l'exécutif provincial, et un Conseil exécutif nommé par le Premier ministre comme un cabinet provincial. Ce principe de l'élection du Premier ministre provincial montre à quel point la responsabilité de ce dernier est grande. En cas d'échec, il risque de disparaître du paysage politique régional en n'étant pas réélu. Par ailleurs, peut-on dire que le principe de constitutions régionales est transposable en Tunisie ? Tout dépendra du nombre de régions et de leur dimension géographique proposés, car une constitution suppose l'unicité d'un ensemble et non une fragmentation et une parcellisation. L'idée d'une constitution régionale n'est par ailleurs pas contradictoire avec l'unité nationale à préserver, dans la mesure où les disparités régionales ont besoin de symboles qui les distinguent (hymne, drapeau ou bannière...) et qui reflètent leur spécificité, sans pour autant échapper à leur vocation d'appartenance à une seule nation. Le gouvernement provincial sud-africain est investi de pouvoirs exclusifs sur certaines questions, énumérées à l'annexe 5, et de pouvoirs concurrents avec le gouvernement national sur d'autres questions, énumérées à l'annexe 4. Le chapitre réglemente le conflit entre la législation nationale et provinciale sur le même sujet, énonçant les circonstances dans lesquelles l'une ou l'autre prévaudront. Gouvernement local Le chapitre 7 de la Constitution définit pour sa part un cadre pour le gouvernement local. Il oblige les municipalités à être établies sur l'ensemble du territoire de l'Afrique du Sud, et prévoit trois catégories de municipalités. Les municipalités ont le pouvoir d'administrer certaines matières énumérées dans les annexes 4 et 5, et le pouvoir exécutif et législatif est exercé par le conseil municipal. Le chapitre stipule que les élections municipales ont lieu tous les cinq ans (8). La coopération entre les trois sphères implique aussi pour le « Premier » de la province ou celui qui le remplace au sein du Conseil des provinces de répercuter les doléances des municipalités qui en expriment la demande ou même de permettre en cas de besoin la présence d'un maire au sein de ce conseil. Recommandations Au niveau des opérations de privatisation qui peuvent avoir un impact important sur les recettes non fiscales des municipalités, il faut faire attention de ne pas toucher les secteurs clés de l'électricité et de l'eau, qui doivent rester l'apanage des entreprises publiques pour pouvoir fournir un service public à faible coût afin de ne pas léser les populations défavorisées. Rappelons qu'au plan de la distribution des revenus et de la capacité à consommer des populations, les choses ne se sont pas tellement améliorées sur le fond en Afrique du Sud. Depuis la fin de l'apartheid, il y a assurément des Noirs milliardaires qui pratiquent souvent les mêmes formes de management de la politique du salaire le plus bas possible pour les travailleurs. Mais la réalité de l'indice de Gini en 2000 avec 57, 8 % signifiait qu'il y avait une asymétrie de distribution des revenus avec, comme conséquence, une asymétrie dans la capacité à consommer (vecteur de croissance et l'essentiel des satisfecit à obtenir à l'endroit du budget de l'Afrique du Sud repose sur la capacité du gouvernement à réduire le déficit budgétaire sans neutraliser les efforts de croissance économique). Plus ce chiffre se rapproche de 100 %, plus l'inégalité dans la distribution des revenus (ou de la capacité à consommer) est au maximum alors qu'un chiffre proche de zéro signifierait que cette inégalité tend à se réduire, fondement d'une meilleure cohésion sociale, de la sécurité et de la paix civile. Au niveau du benchmarking avec la Tunisie, il est important de développer les statistiques régionales en dégageant les richesses réelles et potentielles des régions en vue d'opérer le meilleur découpage territorial possible dans l'avenir. Dans ce sens, il convient de connaître la contribution au produit local et à l'emploi des principaux secteurs industriels des villes tunisiennes étalée sur plusieurs années. Il s'agit en même temps de repérer les gisements de croissance à travers les infrastructures existantes, notamment pour l'emploi (communications, finances, etc..) D'autres niches peuvent être recherchées à l'échelle locale, comme le microcrédit pour le secteur informel, la production culturelle ou le tourisme. Autre recommandation : la création d'agences locales de promotion des investissements et de services, d'espaces pour l'organisation des manifestations commerciales régionales ; la multiplication des jumelages aussi bien avec les pays du Nord que du Sud et, surtout, avec les municipalités qui ont acquis une part d'autonomie juridique appréciable comme en Afrique du Sud. Enfin, il s'agit, au niveau du découpage régional, de ne pas opérer des regroupements contre nature. Rattacher deux régions sans surveiller leur unité sociologique et culturelle peut aboutir à des mauvais choix qui mèneront inéluctablement à des reconsidérations. A cet égard, il vaudrait mieux mettre en relief les ressources archéologiques et culturelles des régions disposant de ressources naturelles et minières faibles, que d'arrimer ces dernières à des régions plus riches en en faisant des excroissances. Dans ce contexte, le Kruger Park de Mpumalanga ou le complexe touristique Sun City (à 100 km de Johannesburg) sont, en même temps que d'autres projets annexes, dans le service des thèmes d'animation touristiques dont la Tunisie pourrait s'inspirer fortement en les installant dans les régions où le balnéaire est inexistant. Il faut enfin se rappeler que l'action des responsables des régions et des collectivités locales selon ce modèle, auréolés par une élection qui a permis de les honorer en les plaçant au poste qu'ils occupent, doivent se cantonner sur le plan technique à améliorer la situation économique et sociale de leurs administrés et fermer leurs oreilles aux voix puissantes des ténors politiques. Notes: (1) «Le nouvel ordre constitutionnel en Afrique du Sud» in http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-1/le-nouvel-ordre-constitutionnel-en-afrique-du-sud.52895.html (2) Les élections ne sont pas cependant simultanées. Par exemple les prochaines présidentielles ont lieu en 2013, celles de l'Assemblée nationale en 2014 et celles du Conseil national des provinces en 2014. (3) C'est le Parlement ou Assemblée nationale ou Chambre basse formé de 400 membres qui élit le président qui est à la fois le chef de l'état et le chef du gouvernement. Il n'en demeure pas moins que le régime sud-africain est parlementaire. En général, le président est en plus le leader du plus grand parti. Par ailleurs la Chambre haute ou National Council of Provinces (NCoP) a remplacé le Sénat en 1997. (4) La Constitution a été signée par le président Mandela, le 10 décembre et officiellement publiée dans la Gazette du gouvernement. Elle n'est pas entrée en vigueur immédiatement. Elle a été mise en œuvre le 4 février 1997, par une proclamation présidentielle, à l'exception de certaines dispositions financières qui ont été repoussées jusqu'au 1er janvier 1998. Depuis son adoption, la Constitution a été modifiée seize fois (16 amendements). (5) Les premières élections multiraciales du 27 avril 1994 ont permis d'élire (sur la base de la Constitution provisoire ou intérimaire de 1993) l'Assemblée constituante qui a rédigé la Constitution de 1996. La moitié de l'Assemblée nationale (200 députés) avait alors été élue à l'aide de neuf listes provinciales et l'autre moitié, à l'aide d'une liste nationale. Cette nouvelle Constitution a établi la règle suivant laquelle le Conseil national des provinces (Chambre haute) est élu par les assemblées législatives provinciales. Voir http://aceproject.org/main/francais/es/esy_za.htm (6) La seule province à ce jour à l'avoir fait est le Western Cape. Il faut cependant savoir aussi qu'en cas de conflit entre la Constitution nationale et celle provinciale, c'est le contenu de la Constitution nationale qui prévaut. (7) Le conseil municipal élu exerce le pouvoir exécutif et législatif comme règle général mais il existe certaines municipalités disposant d'une assemblée législative. (8) La politique de partenariat public – privé au niveau municipal doit cependant disposer de garde-fous et la privatisation de l'eau et de l'électricité sur injonction du Fonds Monétaire International a causé dans le pays un désastre en frappant directement les classes défavorisées. (9) Les chiffres et les cas d'espèce communiqués sont certes quelquefois dépassés mais ils permettent de dégager une idée générale des thèmes d'inspiration de l'expérience d'un pays du Sud qui a donné naissance à la Constitution la plus achevée du continent.
