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Quel mode de scrutin pour l'Assemblée Constituante?
Publié dans Le Temps le 24 - 03 - 2011

Le 24 juillet prochain le peuple souverain va élire une Assemblée Constituante qui sera chargée d'élaborer une Constitution que sera opérante pour des décennies. Le mode de scrutin étant important, je me propose ci-dessous de définir les modes possibles en mettant en exergue un mode souple qui allie la nécessaire stabilité de l'Assemblée et des institutions futures avec une représentation la plus fidèle possible de toutes les sensibilités politiques.
Le mode de scrutin permet le passage du décompte des voix à la désignation des élus. Le système électoral recouvre, lui, l'ensemble des déterminants de l'élection et des conséquences des modes de scrutin (effets sur l'organisation des partis, les alternances, etc…) Alors que, après de longues luttes pour l'établissement de ses règles et l'extension de son champ, le principe de l'élection au suffrage universel fait aujourd'hui l'unanimité dans les démocraties représentatives, il n'en va pas de même pour le choix du mode de scrutin.
Ce dernier apparaît comme un savant mélange où interviennent notamment l'histoire politique nationale, les besoins de représentativité, l'opinion des partis.
Les modes de scrutin peuvent aussi varier dans le temps. Depuis 1871, la France a ainsi connu une dizaine de changements importants de mode de scrutin législatif, alors que le Royaume-Uni utilise le même depuis le XVIIIe siècle.

1. Les scrutins majoritaires

Ils constituent le mode le plus ancien de désignation des élus. Il s'agit d'attribuer un (scrutin uninominal) ou plusieurs (scrutin plurinominal) sièges à celui ou ceux qui ont obtenu le plus de voix.
Dans le scrutin uninominal à un tour (ex : en Grande-Bretagne), celui qui obtient le plus de voix emporte le siège. Cela a l'avantage de la simplicité. Au plan global, il résulte souvent pour le parti arrivé en deuxième position une représentation par rapport à son total de voix. Quant aux autres partis, ils n'obtiennent presque aucun élu. Par ailleurs, la représentation géographique des partis influence beaucoup le résultat final dans la mesure où un petit parti très bien implanté peut être représenté, mais aussi où le parti ayant obtenu le plus de voix au plan national peut se voir privé de sa victoire car ses suffrages sont trop dispersés.
Dans le scrutin uninominal à deux tours (ex : en France), la réussite au premier tour est conditionnée par l'obtention d'une majorité absolue des voix, avec parfois l'obligation de réunir un nombre minimal d'électeurs inscrits. Faute d'avoir atteint ce seuil, un second tour est organisé. Son accès est réglementé : les deux candidats les mieux placés au premier tour (scrutin présidentiel français), nombre minimum de voix ou pourcentage des inscrits (scrutin législatif français). Par rapport au scrutin à un tour, la possibilité de conclure des alliances pour le second tour lisse les distorsions : les petits partis peuvent s'entendre avec d'autres pour obtenir des élus là où ils sont forts, en échange d'un report de voix ailleurs. En revanche, ceux qui ne souscrivent pas d'alliance sont souvent privés de toute représentation.
Les scrutins de liste, à un ou deux tours, attribuent à la liste arrivée en tête tous les sièges (désignation des grands électeurs pour la présidentielle américaine). L'amplification de la victoire est alors très forte, même si des injustices peuvent exister (majorité des sièges mais minorité des voix). Si le panachage des listes est autorisé, sont élus ceux qui obtiennent le plus de voix (municipales françaises en dessous de 3500 habitants, avant l'éventuelle adoption du projet de réforme des collectivités locale en 2010 qui fait baisser ce seuil à 500 habitants).

2. Les scrutins proportionnels

Le mode de scrutin proportionnel est simple dans son principe – les sièges sont attribués selon le nombre de voix- mais compliqué dans sa mise en œuvre. Il s'est développé avec le rôle des partis politiques : il s'agit moins de voter pour un homme que pour un parti ou un programme.
Plusieurs méthodes existent pour répartir les voix. La méthode du quotient fixe le nombre de voix à obtenir pour avoir un siège (quotient électoral). Le nombre de sièges attribués à chaque liste est ensuite défini en divisant le total des voix obtenu par chaque liste par le quotient électoral. La première répartition effectuée, les restes sont répartis, soit selon la méthode du plus fort qui favorise les petits partis (une fois déduites les voix ayant permis la première attribution, les listes ayant le plus de restes l'emportent), soit selon celle de la plus forte moyenne qui favorise les grands (rapport entre les voix restantes et le nombre de sièges restant à pourvoir). Cette dernière est utilisée pour les sénatoriales françaises dans les départements élisant au moins quatre sénateurs.
Il existe d'autres méthodes de répartition des restes, comme les systèmes de compensation utilisés en Allemagne. Les sièges sont répartis au sein de la liste selon l'ordre de présentation le plus souvent, mais aussi parfois selon l'indication de préférences donnée par les électeurs.
Dans les scrutins proportionnels, le seuil fixé pour obtenir le droit à la répartition des sièges et la taille de la circonscription constituent des variables déterminantes. Plus le seuil est élevé et plus le nombre de circonscription au niveau du pays. Le niveau du seuil dépend des caractéristiques de chaque pays : fixé à 5% comme en Allemagne ou en France, il écarte peu de partis nationaux, alors que dans des jeunes démocraties avec de très nombreux partis, il pourrait priver de représentation une frange importante de la population.

3. Les scrutins mixtes

Enfin, les scrutins mixtes empruntent des éléments aux systèmes majoritaires et proportionnels. Ils combinent donc, mais avec une grande diversité, les deux mécanismes. Il s'agit de cumuler les avantages des deux méthodes et d'en limiter les inconvénients.
Par exemple, le mode de scrutin utilisé en France pour les élections municipales dans les communes de plus de 3500 habitants a pour but d'assurer une majorité au vainqueur, de permettre des alliances entre les deux tours et de donner une représentation aux minoritaires. Ainsi, à l'issue du deuxième tour, la liste en tête obtient la moitié des sièges, l'autre moitié étant répartie à la proportionnelle entre toutes les listes ayant rassemblé au moins 5% des suffrages. Un projet de réforme des collectivités locales, en cours d'examen au Parlement en2010, prévoit d'abaisser ce seuil de 3500 à 500 habitants pour l'application de ce mode de scrutin.

4. Quels sont les avantages et les inconvénients de chacun de ces systèmes ?

Les débats autour des modes de scrutin s'expliquent souvent par la difficulté de concilier plusieurs buts et par des contingences politiques (ex : 1986, en France). Pour les proportionnalistes, un système électoral doit donner une image fidèle de la situation politique et du corps électoral ; pour les majoritaires, il vise à désigner une majorité d'élus capable de gouverner. Au-delà de la répartition des sièges, le choix du mode de scrutin correspond à une conception de la vie politique, qu'il influence forcément.
Les scrutins proportionnels conduisent à un dysfonctionnement du système politique ; ils favorisent le multipartisme et donnent un rôle important aux petits partis charnières, souvent partenaires indispensables des majorités (cas de la Ive République en France ou de l'Italie). Le scrutin majoritaire à un tour favorise, lui, les alternances, mais entre seulement deux partis (au Royaume-Uni par exemple). Le scrutin majoritaire deux tours, celui de la Ve République, à la souplesse de l'alternance et incite plus de partis à conclure des alliances pour le second tour.
Les scrutins proportionnels rendent difficile l'émergence d'une majorité stable et cohérente, faisant primer une logique de coopération des partis (les partis se partagent le pouvoir comme les sièges). A l'inverse, les scrutins majoritaires conduisent le plus souvent à l'apparition de majorités stables, fondées sur un affrontement avec l'opposition (la coalition qui l'emporte gouverne seule) et au prix d'une injustice dans la représentation.


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