Les finances publiques se définissent à partir de l'application de normes et d'opérations relatives aux capitaux publics. C'est un créneau crucial à la croisée des chemins entre les exigences du droit fiscal, du droit constitutionnel, ainsi que de la comptabilité publique. Elles portent sur la définition des aspects du financement de l'Etat et de la gestion budgétaire. En pratique, une procédure annuelle d'adoption d'une loi des finances ou du budget de l'Etat définit les ressources et les dépenses gouvernementales. Indiquons d'abord que le budget de l'Etat, en Tunisie, trouve son socle dans la Constitution qui renvoie à la loi organique du budget ou LOB. Les divers ajustements de la LOB sont allés durant ces dernières années dans le sens de l'introduction de la notion de gestion par objectifs, basée sur l'affectation des crédits selon des objectifs en vue d'une meilleure allocation des ressources et de garantir une efficience de l'action publique. Cette loi stipule, entre autres, que le projet de loi de finances détermine le plafond des crédits affectés au profit du budget de l'Etat, et des établissements publics en tenant compte des orientations relatives aux crédits à caractère évaluatif et met l'accent sur la création de Fonds spéciaux du Trésor (FST), des comptes spéciaux ainsi que les conditions de leur modification ou de leur suppression et la fixation du plafond des garanties agréées par l'Etat et du plafond des prêts du Trésor. A cet effet, le projet de la loi des finances conçoit des tableaux définis quant à la distribution des ressources du budget de l'Etat par catégorie et par articles, et des dépenses du budget de l'Etat par chapitre et par partie, en identifiant les crédits de programmes pour les dépenses de développement, les ressources et les dépenses des établissements publics et les ressources et les dépenses des (FST). Source : Finances publiques en Tunisie, Mme Leïla Chikhaoui, maître de conférences en Droit Public, Editions de l'Ecole nationale d'administration, septembre 2007 La problématique des Fonds Spéciaux du Trésor Les (FST) qui sont des comptes retraçant des opérations de recettes et des dépenses effectuées en dehors du budget général servent à comptabiliser des actions provisoires destinées, comme les prêts et les avances. Sauf que ceux-ci dérogent à certaines règles de la comptabilité publique et au principe d'unité budgétaire au titre de certaines opérations spéciales, de quelques opérations monétaires, des dépenses sur dotations, et de nombre d'opérations ayant trait aux concours financiers. A ce titre, on préconise la stricte réglementation et la prudence au niveau de leur mise en uvre en vertu des règles liées aux bonnes pratiques de gouvernance budgétaire et à la transparence des finances publiques recommandant l'adoption des processus budgétaires ouverts et la garantie d'intégrité. Le FMI a publié en 2007 un manuel qu'il actualise, de façon récurrente, sur les normes régissant les finances publiques en prônant des programmes d'évaluation et d'observation visant l'ancrage de la bonne gestion budgétaire conformément à 45 principes en les considérant comme des composantes essentielles et déterminantes pour une stabilité macroéconomique et une croissance de qualité. Pavé : «La transparence des finances publiques concourt à mettre en exergue les risques qui peuvent impacter les visions budgétaires» Le manuel a précisé formellement que la clarté des finances publiques nécessite une information complète, sincère et régulière sur les activités achevées, actuelles et attendues des administrations publiques pour concourir à la prise de décisions adéquate de politique économique et améliorer leurs valeurs. La transparence des finances publiques concourt, pareillement à ce titre, à mettre en exergue les risques qui peuvent impacter les visions budgétaires, et soutient ainsi une interaction plus rapide et ajustée au changement des situations économiques pour diminuer, en conséquence, l'effet et la sévérité des crises et consentir aussi une meilleure percée sur les marchés financiers mondiaux. En termes contextuels, la gestion d'un nombre élevé de FST engendre trois risques essentiels, à savoir la non-traçabilité des opérations dans la comptabilité publique, l'impossibilité de production de statistiques fiables sur les comptes en question et la difficulté de situer les responsabilités. En effet, les expériences vécues à l'échelle internationale ont montré que l'étude des FST à l'écart du budget de l'Etat et des autres comptes ne donne qu'une vision fragmentée des éléments capitaux qu'illustrent souvent ces classes de comptes, et c'est ainsi qu'il a été toujours suggéré de les cerner de manière étendue dans les finances publiques. Il ressort donc que la multiplication des FST ne contribue pas à une gestion financière budgétaire rigoureuse. Deux facteurs négatifs se présentent: le premier est relatif à l'impossibilité que des comptes peuvent fonctionner sans un lien avec le budget général, et le deuxième dépend de l'utilisation déréglée qui pourrait naître du processus. Consécutivement, on pourrait concourir à l'émergence de risques de déficit budgétaire et on serait, éventuellement, exposé à la menace que représente leur extension. Sur un autre plan et dans la conception du fonctionnement des FST, et sans considérer le cas particulier des comptes d'allocations spéciales, les opérations se solderaient comptablement d'elles-mêmes, ce qui signifie un équilibre inhérent au niveau de leur management. Pavé : « S'il est admis que le déficit budgétaire peut favoriser une relance économique, le déficit public est synonyme de mauvaise gestion». Néanmoins, la pratique montre une toute autre réalité marquée par des violations du principe d'équilibre que les gouvernements, surtout dans les pays sous-développés et dépourvus de dispositifs institutionnels de haut contrôle administratif et financier, n'arrivant pas à corriger les déséquilibres avec des dotations budgétaires, bafouent les règles de balance censées les régir. La pratique à illustré aussi une disproportion entre ce que coûte à l'Etat d'entretenir isolément un budget connexe par rapport à une action donnée, et ce que cette même action produit en retour, y compris parfois pour les comptes fonctionnant sur la base du système de revolving même si les risques sont bien limités et que les pertes -si elles surviennent- sont peu importantes. Pour condenser l'analyse, les dotations budgétaires et l'utilisation désordonnée des FST à l'écart des principes de la gestion équilibrée des finances publiques violent l'esprit du budget général qui soutient les charges d'un compte comme présumées n'avoir aucun impact sur lui. En d'autres termes, les opérations des comptes, à terme, ne sont pas «blanches», ce qui n'est pas conforme à l'idée d'opérations temporaires qu'elles sont supposées retracer. Des ajustements de ce type favorisent des doublons entre chapitres budgétaires et comptes d'affectation spéciale, ce qui renforce l'arbitraire puisqu'une même dépense peut être imputée sur le budget ou sur le compte spécial. Globalement, les risques du déficit public sont réels et le demeureront tant que les FST continuent à occuper une part représentative dans la loi de finances; à ce sujet, il ne faudrait pas perdre de vue que s'il est en majorité admis que le déficit budgétaire peut favoriser une relance économique, le déficit public, prohibé ou strictement limité, est encore synonyme de mauvaise gestion. S'il y a toutefois une autre menace adjointe à la pratique du compte spécial, c'est bien les dangers que pourrait représenter son développement irrationnel. La prolifération des fonds spéciaux du Trésor en Tunisie Ces derniers temps, la plupart des analystes du mode de gestion des finances publiques en Tunisie ont observé une déconnexion budgétaire remarquable et parfois dissimulée vers l'extension de plusieurs catégories de fonds spéciaux, et ce à côté de l'héritage existant, à cet effet. Pavé : « Ce qui intrigue au niveau de la gestion des comptes spéciaux, c'est l'absence de rapports périodiques sur l'état de leurs ressources et des affectations y afférentes» Il s'agit d'une multitude de comptes qui se trament à l'horizon, à commencer par un fonds que les «officiels» qualifient de fonds souverain de gestion d'actifs ayant pour vocation le rachat des unités hôtelières endettées, un fonds pour le développement des télécommunications et des nouvelles technologies d'information, un fonds national pour l'amélioration de l'habitat, un fonds pour la lutte contre la pollution, un fonds pour la transition énergétique et enfin un fonds dit de dignité pour l'indemnisation des victimes de l'oppression des ex-régimes de la dictature. Rappelons qu'on gère déjà plusieurs autres FST à l'instar du fonds de promotion du logement pour les salariés, du fonds de développement de la compétitivité, du fonds de développement de la compétitivité (FODEC) du secteur agricole et pêche, du fonds de promotion des exportations (FOPRODEX), du fonds d'accès aux marchés d'exportation (FAMEX), du fonds national de promotion de l'artisanat et des petits métiers, du fonds de promotion et de décentralisation industrielle, du fonds national de l'emploi, du fonds national de garantie, du fonds de coopération entre les collectivités locales, du fonds spécial de développement de l'agriculture et de la pêche, etc. La liste n'est pas exhaustive, mais ce qui intrigue au niveau de la gestion des comptes spéciaux, c'est l'absence de rapports périodiques sur l'état de leurs ressources et des affectations y afférentes par rapport aux objectifs initialement assignés à leur création. Les risques actuels liés à la multiplication et à l'expansion des FST dans notre pays pourraient provenir de la dénaturation de leurs objectifs qui souffrent d'ores et déjà, dans plusieurs cas, de l'opacité et du manque de vision planificatrice. Pour mémoire, deux types d'opérations devaient conduire à l'établissement des fonds spéciaux, il s'agit d'abord du caractère temporaire des opérations, et ensuite du bénéfice du compte d'une affectation d'office par rapport à l'existence d'un lien évident entre les recettes et les dépenses. Pour les premières, de multiples comptes ont relaté et relateront des opérations qui n'ont rien de provisoire. Pour d'autres comptes, leurs fonctionnements et leurs objectifs suffisent pour confirmer de leur inutilité. Concernant les deuxièmes opérations, le lien direct qui devrait sous-tendre l'affectation n'est pas toujours établi. En effet, selon les techniques admises en gestion des finances publiques, si les charges présagées ne peuvent être entièrement couvertes par des ressources de nature concordante, des ressources de nature totalement différente en assurent le financement. De surcroît, l'usage des fonds affectés n'est pas toujours déterminé; c'est une critique fréquemment formulée par les fiscalistes et les juristes tunisiens. Source : Données des budgets de l'Etat au titre des exercices 2013 et 2014. En somme, s'il fallait conserver des FST conformément à la législation stricte et aux normes de bonne gouvernance, il en resterait certainement moins d'une dizaine. Selon plusieurs spécialistes, en dehors des fonds d'avances et des comptes de prêts, il est plutôt exceptionnel que des opérations valent d'être enregistrées dans un compte qualifié de spécial. Qui dit justement spécial, fait référence à ce qui déroge au général et non à ce qui a tendance à s'ériger en principe comme en témoigne le recours récurrent et montant actuellement en Tunisie à ce procédé. La procédure dérogatoire au droit commun doit donc rester exceptionnelle au niveau des comptes budgétaires. Un recours persistant à ce procédé présente l'incommodité de les dresser en une pratique de principe qui admet à les créer de la même façon que l'on ouvre une nouvelle ligne budgétaire, c'est-à-dire en faire un mode normal, et non plus spécial, de comptabilisation des dépenses et des recettes. Enfin, les lignes de séparation entre les natures des opérations deviennent peu précises, et il est judicieux de prouver la qualité interchangeable du budget et du (FST. En effet, en cas d'abrogation, dans la plupart des cas, les opérations qui y étaient retracées doivent figurer dans la masse budgétaire sans que ce transfert n'engendre un quelconque impact sur les activités affiliées. Pavé : « Les FST ont été la méthode pour s'éloigner des règles de rigueur de la comptabilité publique » C'est dans cette logique qu'il est proposé un choix strictement guidé par la nature des opérations décrites au lieu d'une option laissée au bon vouloir des autorités gouvernementales. Entre autres, il est question de savoir si la prise en charge d'opérations par le budget global peut balayer les cadres de présentation et uniquement en cas de réponse positive, le suivi des mouvements de fonds par un compte spécial s'imposerait. Avec un tel encadrement, le pari de maintenir les FST dans une situation exceptionnelle serait légitime. Certainement, la spécialisation d'un compte relève plus de la décision arbitraire des autorités politiques que de la nature des opérations retracées, et malgré les tentatives de rationalisation, l'on est obligé d'arquer pour une réponse explicite en règle générale. Malheureusement et pendant longtemps en Tunisie, on peut affirmer qu'à l'origine, les FST ont été la méthode pour s'éloigner des règles de rigueur de la comptabilité publique et pour receler le déficit budgétaire. Si l'heure n'est plus à l'affranchissement des normes comptables, on peut, à juste titre, continuer à s'alarmer pour la persistance des risques de déficit public. Il faut également ajouter à la probable utilisation non conforme aux normes de bonne gouvernance budgétaire ou l'emploi défaillant des FST, la capacité de rendre ardu le contrôle. *Spécialiste en gestion des risques financiers
