Il n'est pas habituel que la Banque mondiale pousse un coup de gueule concernant sa collaboration avec un pays. C'est pourtant le cas en Tunisie quand on discute avec Tony Verheijen, représentant résident de la BM en Tunisie. Le pays n'utilise pas les fonds mis à sa disposition et n'arrive pas à opérer une mue, pourtant nécessaire, concernant les projets du futur. Tout cela sans parler du rôle de l'administration tunisienne et du contexte politique général. Quel est l'état de la collaboration entre la Tunisie et la Banque mondiale ? Si vous deviez l'évaluer ? Tony Verheijen : En fait, la relation entre la Banque mondiale et la Tunisie est un peu spéciale. Si l'on regarde le niveau de financement que l'on a mis à la disposition de la Tunisie depuis 2011, c'est bien au-delà de ce que nous faisons normalement pour un pays de la taille économique de la Tunisie. Nous avons mis à la disposition du gouvernement 4,6 milliards de dollars depuis 2011. C'est exceptionnel parce que nous considérons la Tunisie et tout le parcours que le pays a traversé depuis 2011 comme un patrimoine pour la région MENA et comme la seule transformation démocratique réussie. Nous sommes donc bien conscients du fait que pour le succès d'une transition politique et démocratique, il faut aussi réussir la transition économique. Nous avons appris cela des cas de l'Europe de l'Est et de l'Asie centrale parce que là où l'on n'a pas réussi la transformation économique, cela a mis en danger la transformation politique. C'est pour cette raison que nous tenons à continuer le soutien à la Tunisie et c'est une relation très spéciale et privilégiée des deux côtés.
Si vous deviez faire le comparatif entre ce qui a été fait réellement et ce qui aurait été possible de faire ? Tony Verheijen : Là, nous avons deux problèmes. Si nous divisons le financement que nous avons mis à la disposition à la Tunisie, il y a 2,8 milliards de dinars qui ont été donnés à travers des appuis budgétaires ayant généralement deux objectifs, à savoir contribuer à la stabilisation de l'économie d'un pays dans une période de transition (une mesure temporaire bien sûr) et appuyer les fonds. En ce qui concerne la stabilisation de l'économie tunisienne dans une période de crise en 2012, 2016 et 2018 quand il y a eu une augmentation rapide du prix de pétrole, nous avons réussi à mobiliser les ressources de la Banque mondiale et des autres partenaires en appui budgétaire qui ont contribué à la stabilisation de l'économie nationale. Toutefois, concernant l'impact de ces appuis budgétaires en termes de réussite de réformes économiques, la balance est bien plus mitigée et ce pour 3 raisons. La Tunisie reste une économie peu intégrée dans l'économie mondiale et qui pourrait l'être bien davantage. La Tunisie est un pays à petite échelle comparé à beaucoup d'autres européens de même taille et ce sont tous des pays qui sont fortement intégrés en économie mondiale. Le succès économique d'un pays de cette taille dépend de la façon dont il sait s'intégrer dans l'économie mondiale parce que ce marché interne est trop petit pour attirer les investissements de l'extérieur. Là nous n'avons pas réussi parce que l'économie tunisienne est toujours dominée par les mêmes entreprises qu'auparavant. Les investisseurs qui sont là restent, les propriétaires des entreprises tunisiennes sont toujours les mêmes et un nouveau modèle économique n'a pas émergé parce qu'il n'y a pas suffisamment d'intégration dans l'économie mondiale. Le deuxième élément où l'on n'a pas bien réussi c'est la transformation des entreprises publiques. On ne parle pas de la privatisation, on parle de la transformation des entreprises publiques pour qu'elles opèrent dans une mentalité commerciale. Même si elles sont la propriété de l'Etat, cela ne veut pas dire qu'elles ne peuvent pas être commerciales. On regarde maintenant le risque qui est en train de s'accroître, le risque macro-financier, des problèmes financiers des entreprises publiques (Tunisair, Transtu, la Steg, la Sonede, etc). Donc, les efforts qui ont été déployés dans des actions dans les appuis budgétaires pour soutenir la réforme des entreprises publiques n'ont pas réussi et on a aujourd'hui une situation de presque échec. Nous avons eu bien plus de résultats positifs avec les (mesures) de transparence, la création des institutions démocratiques et autres notamment appuyées par les autres partenaires parce que la Banque mondiale n'est pas une institution politique. Nous avons partiellement raté l'opportunité d'appuyer la Tunisie en termes de réformes structurantes. Il faut que nous menions une réflexion avec le nouveau gouvernement pour savoir pourquoi cette situation s'est présentée comme cela et qu'est ce qu'il faut faire pour ne pas tomber dans le même piège les prochaines années. La situation économique est tellement difficile entre 2020 et 2021 que nous ne pouvons pas nous permettre de perdre plus de temps. Nous pouvons parler après aussi du côté investissement parce que nous avons mis 1,8 milliards de dollars dans des projets d'investissement. Nous sommes aussi aujourd'hui dans une situation critique où ces projets ne se mettent plus en œuvre car le gouvernement n'en est plus capable et il y a vraiment de l'argent disponible, beaucoup d'argent disponible.
Justement, avant d'aller sur l'aspect investissement, un petit focus peut-être sur la question des entreprises publiques. Selon vous, quels sont les freins réels ? Tony Verheijen : Il s'agit d'abord de la gouvernance. Les entreprises publiques n'ont pas d'autonomie, donc elles opèrent sur les instructions du gouvernement. Si le directeur commercial de Tunisair parle des routes que Tunisair doit servir, c'est une instruction du gouvernement et ce n'est pas basé sur des considérations commerciales. Il y a aussi des considérations politiques qui n'ont rien à voir avec l'opération commerciale de Tunisair. C'est un ordre direct du ministère. Si on regarde les conseils d'administration des entreprises publiques, il s'agit des fonctionnaires et non des experts ou des personnalités avec le savoir-faire dans la gestion des grandes entreprises. Donc, on a des conseils qui sont administratifs et non stratégiques et finalement il y a la question du recouvrement des paiements qui sont dus par des entreprises, des individus, des familles qui ne se font plus et aussi les tarifs qui sont loin derrière le coût de recouvrement. Chaque entreprise publique a des pertes, cela veut dire que si la Sonede ne gagne pas suffisamment d'argent pour payer la Steg, elle ne paie pas la Steg et la Steg sera en difficulté. Il y a des dettes croisées entre les entreprises publiques qui sont cachées dans le budget actuel et qui sont très dangereuses et nous avons vu cela dans beaucoup d'autres pays.
Si on prend le dossier des entreprises publiques par rapport à l'ensemble de l'économie tunisienne, quel impact cela peut avoir si on continue sur la voie actuelle ? Tony Verheijen : Malheureusement nous n'avons pas pu faire une analyse approfondie. Il faut voir les coûts directs donc les subventions et les transferts directs de l'Etat. Mais il y a aussi un aspect indirect qui est donc le fait que les entreprises publiques ne fournissent pas un service de qualité donc n'attirent pas les investissements. Il y a indirectement aussi les dettes entre les entreprises publiques et si on fait l'ensemble de l'enveloppe et des coûts directs et indirects du modèle opérationnel des entreprises publiques d'aujourd'hui, je crains que cela avoisine les milliards.
Sur le volet investissement, quels sont les principaux freins que vous avez constatés ? Tony Verheijen : La Tunisie est un pays qui était très performant en termes de mise en œuvre de projets. Les règles que nous utilisons dans la Banque mondiale c'est qu'un projet d'investissement nécessite plus ou moins 5 ans de mise en œuvre. Donc, en agrégats ça valait plus ou moins 20% chaque année du montant octroyé. La Tunisie était bien sur les agrégats de 20% depuis des décennies parce que le pays a emprunté plutôt pour des projets d'investissements en infrastructure dure et la Tunisie sait bien faire et mettre en œuvre ces projets. Donc, les deux dernières années, on est tombé d'un agrégat de 22% à savoir 12% l'année dernière et on estime arriver à 9 à 11% cette année. La Tunisie ne consomme que la moitié de ce qu'elle devait consommer pour mettre en œuvre des projets en temps réel et dans les limites prévues. Cela s'aggrave parce que nous avons changé l'approche de la Banque mondiale depuis 2015 et nous avons axé sur des projets innovateurs ayant pour objectif de créer l'emploi et de développer une économie de haute valeur ajoutée au lieu de l'économie de basse valeur ajoutée qui était la Tunisie du passé. Ces projets sont mis en œuvre à travers les GDA, les liens entre les groupements de développement agricole et des entreprises pour générer des produits et des services qui pourraient être concurrentiels sur des marchés européens. Les produits bio boutique qui peuvent se vendre pour un prix cher en Europe, aux Etats-Unis, au Canada et qui peuvent être produits ici et non pas exportés en vrac ou en masse pour être transformés en Europe. Nous avons quatre projets qui ont été approuvés les quatre dernières années et qui ont tous cette dimension de valeur ajoutée. Chacun de ces projets se trouve à l'heure actuelle en difficulté. D'abord, il y a une faible appréciation dans l'administration de ce genre de projets, les fonctionnaires sont habitués à des projets d'infrastructure et non des projets qui sont innovateurs et qui sont un peu moins concrets en termes de financement. A chaque fois qu'on parle des transferts ou GDA, des chaînes de valeur, de capacités techniques, l'engagement avec des fonds publics du secteur privé, il y a un blocage dans l'administration parce qu'il ne faut pas qu'on utilise l'argent public pour cela, même si le gouvernement a signé les accords avec nous pour mettre en œuvre ce même projet. L'administration travaille à l'encontre des objectifs de ces projets. Les fonctionnaires n'osent plus prendre des risques dans la situation actuelle pour des raisons que nous connaissons bien ainsi que le système de contrôle tunisien ne comprend pas pourquoi nous nous engageons dans ces dépenses-là. Il y a toute une machine qui a une réaction allergique contre ces projets même s'ils sont signés par le gouvernement, ratifiés par l'ARP et devraient être mis en œuvre. Nous ne sommes pas les seuls à connaître ce problème si on en parle avec l'Union européenne ou les autres, nous avons tous le même problème donc il faut vraiment qu'il y ait un changement d'approche sur la mise en œuvre des projets d'investissement parce que cela coûte à l'Etat tunisien. Si vous n'utilisez pas l'argent, la population souffre deux fois. Le vrai souci que nous avons c'est que nous n'arrivons pas à atteindre l'objectif que nous avons mis ensemble avec le gouvernement dans ces projets dans lesquels on croit et qui peuvent vraiment donner des effets positifs pour l'économie tunisienne et pour celle des régions intérieures de la Tunisie où il y a un manque d'opportunités et un manque de développement même s'il y a plein d'opportunités.
Dans les sphères gouvernementales, on dit dans les couloirs que dès qu'un projet devient transversal on se retrouve en situation de blocage. Est-ce que vous avez eu à traiter avec ce genre de cas ? Tony Verheijen : Tous les projets qui sont mis en œuvre sont de nature transversale parce qu'il y a toujours le MDCI qui a son mot à dire parce que c'est lui qui fait la planification de l'investissement public et aussi la priorisation du financement sur des institutions comme la nôtre. Il y a le ministère des Finances qui a son mot à dire sur l'usage actuel des ressources budgétaires parce que les prêts de la Banque mondiale sont des ressources budgétaires finalement. Donc, nous avons toujours les trois, le ministère sectoriel, le MDCI et le ministère des Finances et la Cour des Contrôleurs d'Etat donc 5 ou 6 institutions pour chaque projet même s'il s'agit d'un projet d'agriculture pure. Donc, ceci complique les choses mais il y a aussi des projets qui ont réussi à résoudre ce genre de problème. Il y a des projets classiques d'infrastructure avec lesquels nous avons un peu de problèmes. En effet, même si l'Etat tunisien a les compétences nécessaires pour ce genre de projets, les idées nouvelles, les concepts et les approches en dehors du cadre normal traditionnel, bloquent souvent parce que personne n'ose prendre les risques ou les décisions nécessaires.
Est-ce que vous pensez que si ce genre de difficulté persiste par rapport aux projets innovants, ceci pourrait faire réfléchir la Banque mondiale sur sa politique en Tunisie? Tony Verheijen : Je pense que vous avez entendu notre vice-président à plusieurs reprises disant que nous continuerons à appuyer la Tunisie. Il n'est pas question de changer la politique de la BM envers la Tunisie. Ce qui peut se faire c'est de regarder ce que nous pouvons faire pour la Tunisie et ce qui est réalisable dans l'approche que nous connaissons. Nous voudrions que cela aille vers des projets qui peuvent porter le futur de la Tunisie comme des projets de jeunes, des projets d'agriculture de haute valeur ajoutée ou des projets technologiques. La Tunisie a tous les atouts nécessaires mais il n'y a ni le financement, ni le savoir-faire ni les instruments pour monter ces projets. Je crains que si on n'arrive pas à faire face aux difficultés, il y aura un autre courant de la Banque qui voudra peut-être envisager une approche moins ambitieuse avec la Tunisie. Je pense que la Tunisie a besoin d'ambition et d'innovation. En tant que partenaire de la Tunisie, nous voulons que la Tunisie s'en sorte et qu'elle crée de la richesse pour sa population notamment pour les jeunes.
Justement en tant que partenaire de la Tunisie, que pouvez-vous préconiser par rapport à ces difficultés-là ? Comment faire pour que la Tunisie puisse bénéficier de toutes les opportunités qu'offre la Banque mondiale ? Tony Verheijen : Je pense qu'il y a plusieurs choses que nous pouvons faire à part changer les procédures, les programmes et les modalités parce que cela prend du temps. Je pense que nous pouvons faire un programme d'urgence à travers une délégation de pouvoir au ministère via des contrats de performance. La Tunisie s'est dotée d'une loi organique du budget axée sur la performance, pourquoi ne pas utiliser ça pour faire tourner les projets d'une manière plus libre et plus efficace, d'enlever les verrous qui bloquent maintenant la mise en œuvre et d'utiliser un accord de performance entre le ministère de Finances, le MDCI et le ministère sectoriel sans s'engager dans des contrôles qui prennent le souffle de tous ceux qui veulent avancer ce projet? Le programme d'urgence est basé sur la performance et la libération des ministères des contrôles, bien sûr avec des indicateurs de performance respectés par ces ministères. L'ancien ministère (MDCI) avait proposé de faire un regroupement de certains projets dans un programme d'urgence qui peut être mis en œuvre par une structure parallèle. C'est une possibilité même si nous avons eu des expériences mixtes dans d'autres pays avec des approches identiques parce que ça s'est passé au-delà de l'administration normale et ce n'est pas toujours la meilleure façon de faire. Pour nous, l'utilisation d'une approche bien plus décentralisée qui responsabilise les ministères et qui travaille non pas sur le contrôle de chaque dépense ou chaque catégorie mais sur la base des indicateurs de performance qui donnent au ministères le mandat, le devoir mais aussi la responsabilité et la liberté de mettre en œuvre les projets qui sont maintenant dans la souffrance.
Dans quelle mesure pensez-vous qu'une instabilité politique par laquelle est passée la Tunisie particulièrement ces dernières années a impacté tout ce processus-là ou c'est deux processus complètement séparés ? Tony Verheijen : On a connu l'instabilité politique dans plusieurs pays et ça ne se traduit pas toujours par un manque de mise en œuvre des projets de développement. Ce qu'on a vu en Tunisie c'est un peu le côté extrême de l'impact de l'instabilité politique sur les opérations administratives qui ont freiné l'administration dans la mise en œuvre mais on voit que, même dans les administrations, des fonctionnaires se mettent des barrières contre la mise en œuvre du projet dont ils sont responsables parce qu'ils regardent d'abord comment ça peut être vu par l'autorité politique. Est-ce que je dois prendre cette décision ? Quel risque en prenant cette décision ? Donc, la réaction de l'administration tunisienne a été un peu extrême dans ce sens-là.
Si vous pouviez adresser au chef du nouveau gouvernement en constitution un message par rapport à la coopération avec la Banque mondiale, quel serait-il ? Tony Verheijen : D'abord regarder les réformes structurantes et voir ce qui peut être fait pendant les six premiers mois de ce gouvernement; quelles sont les mesures qui peuvent être vues par la population comme une réaction au mandat que ce gouvernement, et notamment le président de la République, a reçu de la population; quelles sont les réformes capables de ramener une mesure de confiance entre la population et la classe politique et le gouvernement. Donc, mener une bonne réflexion sur ça et notamment sur les mesures socio-économiques. Qu'est-ce qui est absolument nécessaire pour rétablir la balance macro-fiscale et budgétaire mais aussi en termes de quelques mesures d'urgence sur la création des emplois en utilisant les ressources d'investissement disponibles. Nous sommes prêts à regarder nos projets ou bien les réduire si vraiment cela ne fonctionne pas et utiliser cet argent pour autre chose et aussi d'investir dans des priorités qui sont mises par le gouvernement. Donc il y a certaines flexibilités et volontés de réexaminer certains investissements qui sont compris dans les projets actuels. Mais je pense que le principe qu'on devait respecter dans ce dialogue est de faire profiter l'intérieur du pays et contribuer au développement d'un modèle économique différent du modèle actuel qui est, pour nous, un modèle dépassé.
D'habitude, la Banque Mondiale est assez discrète par rapport à ce qui se passe dans le pays et aux relations du gouvernement. Que répondez-vous déjà à l'accusation selon laquelle la Banque mondiale dicterait la politique du gouvernement tunisien ou des institutions ? Tony Verheijen : Les projets que nous avons sont des projets adoptés par le Conseil des ministres, ratifiés, discutés et débattus par l'ARP. Alors, tout ce que nous avons fait, nous l'avons fait ensemble avec le gouvernement. La Banque finance des projets priorisés par le gouvernement et nous aidons à conceptualiser ces projets avec la connaissance et l'expérience mondiale que nous avons. Je pense que si on regarde notre portefeuille d'investissement, vous n'y trouverez rien qui ne soit pas dans l'intérêt de la population tunisienne, qu'il s'agisse de la modernisation du système de l'éducation supérieure, des investissements dans l'éducation, des investissements pour l'inclusion économique des jeunes Tunisiens, de la transformation du système de l'exploitation des ressources naturelles, forestières et agricoles, du développement du paysage oasien et des projets qui sont au cœur du développement économique et social de la Tunisie. En termes des réformes structurantes, on propose une libéralisation de l'économie pour ramener des investissements et du savoir-faire de l'extérieur vers la Tunisie qui peut être combinée avec des initiatives qu'on appuie à travers les projets pour que ça trouve son élan et sa durabilité pour le développement économique tunisien notamment l'intérieur du pays.
