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Planification économique et planification spatiale : le couple moteur du développement
Aménagement du territoire et développement régional
Publié dans La Presse de Tunisie le 14 - 09 - 2011

Un atelier sur «l'évaluation de la politique d'aménagement du territoire en Tunisie» a été organisé par le ministère de l'Equipement en collaboration avec le ministère de la Planification et de la Coopération internationale et l'Agence française de développement. Les sujets traités et les principales conclusions de trois groupes de travail en font, à plus d'un titre, un document de références pour repenser et envisager avec sérénité et intelligence de futurs politiques et projets d'aménagement du territoire, de développement régional équilibré et de développement tout court dans la Tunisie post-révolution. Nous en donnons ici de larges extraits.
Principaux éléments de constat
• Un Schéma national d'aménagement du territoire (SNAT) contesté dans ses modalités d'application du fait de la lourdeur des étapes de mise en œuvre et de l'absence d'une planification stratégique régionale et locale effective.
• Des politiques nationales sectorielles faiblement interpellées à l'aune des priorités relevant de l'aménagement du territoire : faiblesse des objectifs de politiques sectorielles en termes de rééquilibrage régional ou de contribution à l'aménagement du territoire.
• Une culture et une pratique interministérielles limitées et souvent déconnectées de considérations relevant de l'aménagement du territoire : si les arbitrages interministériels sont par définition nombreux, ils ne s'inscrivent pas dans le cadre du CIAT (Comité interministériel d'aménagement du territoire).
• Une politique nationale foncière sectorisée au travers trois agences foncières nationales et qui ne contribue pas à une gestion intégrée du territoire
• Un cloisonnement entre une planification spatiale nationale peu effective et inscrite sur le long terme et une planification socioéconomique non territorialisée et inscrite sur le court terme
• Une quasi-absence de délégation de la conception et de la mise en œuvre des politiques d'aménagement du territoire aux échelles régionale et locale par l'Etat : déconcentration partielle et décentralisation très limitée.
Principaux questionnements
• Quelles démarches, méthodes et outils en vue de renouveler, rendre plus lisible la stratégie nationale d'aménagement du territoire ?
• Quels démarches, méthodes et outils en vue de rendre plus effective la stratégie nationale d'aménagement du territoire ? Rôle et mobilisation accrus du CIAT ? Renforcement des politiques de planification stratégique aux échelles régionales et locales en vue de décliner plus précisément la politique nationale ?
• Quels démarches, méthodes et outils en vue de développer une politique de maîtrise foncière plus intégrée ? Rapprochement des agences foncières en vue d'éviter «l'urbanisme de zoning» ?
• Quels démarches, méthodes et outils en vue de renforcer la culture et les pratiques interministérielles à l'aune des considérations et objectifs relevant de l'aménagement du territoire ?
• Quels démarches, méthodes et outils en vue de renforcer l'articulation entre les politiques nationales d'aménagement du territoire et de planification socioéconomique ?
• Quelles modalités innovantes et adaptées de portage national de la politique d'aménagement du territoire ? Comment renforcer l'aménagement du territoire ?
Principales discussions et recommandations
Des appréciations différentiées sur les modalités d'ajustement ou de révision du Schéma national d'aménagement du territoire (SNAT) actuel
• Enjeu de dépasser l'approche binaire issue des deux précédents SNAT entre deux positions extrêmes : «équilibre régional» et «intégration internationale de la Tunisie à la faveur de la métropolisation». Intérêt d'une stratégie nationale qui vise à trouver le point d'équilibre.
• Même s'il y a eu un processus de concertation dans l'élaboration du SNAT, ce processus doit être poursuivi au-delà lors des phases de mise en œuvre.
• Consensus sur la nécessité de renforcer les mécanismes et les indicateurs d'évaluation et de suivi à l'amont des phases d'élaboration des stratégies, à mi-parcours et à postériori. Cette exigence requiert la nécessité d'accéder à des statistiques régionalisées
• Nécessité exprimée de trouver des réponses innovantes et inscrites selon deux échelles de temps : des actions à court terme et démonstratives de rééquilibrage régional via par exemple des directives d'aménagement du territoire et la poursuite d'objectifs à long terme.
L'interpellation des politiques sectorielles
• Enjeu de formaliser et de croiser les parties d'aménagement implicites des politiques sectorielles.
• Croisement entre politiques sectorielles et croisement avec le SNAT (carte universitaire, grilles d'implantation des équipements publics…).
Remettre l'aménagement du territoire au cœur des arbitrages politiques
• Constat d'une pratique interministérielle selon des échelles très variables : enjeu de concentrer les arbitrages sur des échelles macro, ce qui renvoie à la nécessité d'arbitrage à l'échelle locale.
• Constat d'une pratique interministérielle déconnectée de l'aménagement du territoire : mobilisation du Comité interministériel pour l'aménagement du territoire CIAT.
• Constat que des choix nationaux d'aménagement du territoire ont été parfois faits selon des considérations arbitraires sous le précédent régime: la démocratisation est une condition nécessaire au respect effectif de priorités d'aménagement du territoire, mais elle ne constitue pas pour autant une condition suffisante.
• S'assurer de l'application de la stratégie nationale d'aménagement du territoire nécessite de replacer les priorités d'aménagement au cœur des arbitrages interministériels : quid d'une mobilisation accrue du CIAT ou de mécanismes d'arbitrage aux échelles régionales et quid d'une coordination accrue des opérateurs sectoriels?
Le renforcement de la dimension partenariale, gage d'efficience de la stratégie nationale
• Constat que la stratégie nationale ne peut pas reposer sur une approche strictement spatiale et normative compte tenu des enjeux d'implication des acteurs socioéconomiques,
• «Le développement économique ne se décrète pas», d'où la nécessaire articulation entre la planification socioéconomique et la planification spatiale.
• La garantie d'une mise en œuvre d'une stratégie nationale de l'aménagement du territoire passe par la capacité des territoires régionaux et locaux à se doter d'outils effectifs de planification stratégique et de démocratie locale : politique de réserve foncière pour lutter contre la spéculation, maîtrise de l'étalement urbain, protection de l'espace agricole,...
• Importance affirmée à organiser l'implication et la concertation des acteurs de la société civile.
L'intérêt exprimé de promouvoir des stratégies régionales d'aménagement et de développement, moyen de s'assurer de la mise en œuvre de la stratégie nationale
• Un des moyens de travailler sur le développement régional serait de promouvoir l'idée de stratégie régionale d'aménagement et de développement concerté : quels que soient les futurs découpages régionaux…
• L'articulation entre la planification socioéconomique et spatiale est jugée nécessaire, d'où stratégie d'aménagement et de développement
• Par ailleurs la concertation peut réellement s'organiser à l'échelle régionale plutôt qu'à l'échelle nationale.
• La nécessité éventuelle de définir une stratégie spécifique pour la région capitale de Tunis : faut-il clarifier les fonctions spécifiques de la région capitale ?
La politique régionale d'aménagement du territoire
Quelles régions ?
Pourquoi faire?
Principaux éléments de constat
• L'ambiguïté de l'objectif d'affirmation du fait régional entre renforcement des gouvernorats et conseils régionaux et création de grandes régions ;
• Une déconcentration effective des services de l'Etat mais qui reste partielle et souvent sans moyens adéquats ;
• L'absence de décentralisation régionale ;
• De grandes régions économiques qui constituent une échelle intéressante mais aujourd'hui limitée à la promotion des investissements économiques,
• Une faible clarté des objectifs en termes de renforcement du fait régional ;
• Une taille des gouvernorats qui ne présente pas de pertinence en termes de développement économique régional. Ce découpage a eu pour principale d'assurer l'encadrement de la population et une répartition égalitaire des ressources publiques ;
• Une planification socioéconomique restant limitée au niveau régional avec un processus qui reste très centralisé de fait;
• Une faible planification territoriale au niveau régional.
• Des filières d'activités, facteurs clés du développement régional, insuffisamment promues dans un objectif de rééquilibrage régional : agriculture, agroalimentaire, diversification touristique.
• Des politiques foncières essentiellement établies à l'échelle nationale et fondées selon des approches sectorielles, freins au développement régional.
• Une grande insuffisance de la représentation démocratique à l'échelle régionale (assemblée d'élus locaux et de représentants socioéconomiques présidée par le gouverneur).
• Une tentative de structuration du Grand Tunis mais qui reste inachevée.
Principaux questionnements
• Quelle serait l'opportunité d'un découpage régional distinct de celui des gouvernorats ?
• Quelles seraient les logiques de découpage régional ? intérieur / littoral ? espaces attractifs/espaces défavorisés ? métropoles/arrière-pays ?
• En quoi la région peut constituer un facteur clé du développement et de l'aménagement du territoire : mise en valeur des ressources régionales, confortement du maillage urbain, mobilisation des partenariats, réalisation des grands équipements et infrastructures… ?
• En quoi la région peut constituer un facteur clé du développement économique : logiques de développement endogène (PME, filières d'activités locales porteuses, capital régional…), diffusion de l'investissement et de la croissance, investissement extérieur… ?
• Quel équilibre est souhaitable entre déconcentration et décentralisation ?
• Quelle articulation entre planification spatiale et planification socioéconomique au niveau régional ?
• Quelle articulation entre priorités nationales et priorités régionales ? Quels outils pour mettre en œuvre ces priorités (contrats-programmes Etat-région…) ?
• Quelle articulation entre développement régional et développement local ?
Principales discussions et recommandations
Une région décentralisée
• La décentralisation communale actuelle est insuffisante
• Plus qu'une région économique, une région institutionnelle dotée d'un conseil régional élu
• Aujourd'hui, une déconcentration seulement partielle au niveau des gouvernorats
• Le gouvernorat pourra constituer un niveau territorial infrarégional
• Les grandes régions économiques actuelles sont une base de découpage intéressante
• Un débat public sur le découpage régional pourra être pertinent
• Les critères de découpage : économiques ? Identitaires ?
Participation et citoyenneté
• Décentralisation ? Oui, mais quelle participation effective des citoyens ? Quel type de gouvernance permettant le contrôle des citoyens et son appropriation par la population ?
• Développer, renforcer le rôle de la société civile, des associations, dans la gouvernance territoriale avec une représentation dans les futurs conseils régionaux.
Question institutionnelle
• Renforcement des structures centrales et régionales de l'aménagement du territoire pour mettre en œuvre la politique d'aménagement et de développement
Régions intérieures / régions littorales
• Le développement des zones littorales est une condition du rééquilibrage des zones intérieures (diffusion de la croissance)
• Les régions frontalières présentent un intérêt spécifique
La cohésion territoriale
• La cohésion territoriale repose sur l'équité territoriale
• Elle est un facteur déterminant de la cohésion sociale et politique
Comment renforcer les politiques d'aménagement et de développement intégrés au niveau local?
Principaux éléments de constat
• Sur le plan institutionnel, une décentralisation effective au niveau local (Loi de 1975),
• Un découpage local qui dissocie les entités rurales des entités urbaines, ces dernières étant des communes de plein droit alors que les conseils ruraux sont dépourvus de compétences véritables. On constate une absence de véritable gouvernance locale pour les espaces ruraux,
• Une absence de planification et de gouvernance au niveau intercommunal ne permettant pas d'appréhender les questions de services aux habitants et de gestion locale aux échelles appropriées,
• Des collectivités locales dépourvues de véritables moyens pour mener leurs missions : faiblesse des bases fiscales et difficultés dans le recouvrement de l'impôt, ressources humaines limitées, faible patrimoine foncier, etc.
• Les communes ont des capacités limitées à mettre en œuvre les équipements et services aux habitants,
• Une absence de partenariat et de contractualisation entre les collectivités locales et l'Etat,
• Des acteurs sectoriels mettant en œuvre leurs propres priorités au niveau local à l'aide de moyens importants mais sans forcément en référer aux collectivités locales,
• Des compétences de la commune en matière de planification à travers la réalisation du Plan d'Aménagement Urbain mais des moyens insuffisants pour mettre en œuvre les préconisations : absence de réserves foncières, absence de moyens d'aménagement opérationnels,
• Des Plans d'Aménagement souvent peu respectés et peu mis en œuvre avec de nombreuses régularisations d'états de fait a posteriori,
• Des Plans d'Aménagement ne permettant pas suffisamment de réguler la croissance urbaine et de définir les zones susceptibles d'être effectivement ouvertes à l'urbanisation.
Principaux questionnements
• Comment résoudre le déséquilibre de gouvernance locale entre espaces ruraux et espaces urbains ?
• Comment renforcer les moyens financiers des collectivités locales : bases fiscales, recouvrement de l'impôt, dotations ?
• Comment renforcer les moyens opérationnels des collectivités locales : ressources humaines et ingénierie territoriale, interventions foncières, aménagement et urbanisme opérationnel ?
• Comment mettre en place un partenariat équilibré entre les collectivités locales et l'Etat ? Quelles orientations stratégiques pour ce partenariat ? Quelles modalités de mise en œuvre opérationnelle ?
• Quel niveau de coopération intercommunale envisager ? Avec quels objectifs et quels moyens ? A quel niveau mutualiser la gestion locale et les investissements ?
• Comment rendre plus effectives les préconisations des Plans d'Aménagement ?
• Quel niveau de planification stratégique envisager pour orienter les Plans d'Aménagement à un niveau supérieur (schéma directeur) ?
Principales recommandations
Un renforcement nécessaire de la représentation au niveau local
• Une programmation / contractualisation du développement local est nécessaire
• Enjeu de définir une stratégie locale capable de fédérer concessionnaires et acteurs sectoriels autour des mêmes objectifs avec des outils contractuels
• Un défaut de moyens opérationnels au sein des communes : ressources humaines (urbanistes), ressources techniques (SIG), etc.
Une échelle communale inadaptée aux enjeux de développement local
• Un rapport urbain / rural à renouveler à travers un nouveau partage communal
• Un déséquilibre important entre espaces urbains et espaces ruraux
• Les entités rurales devraient devenir des collectivités de plein droit avec une réorganisation communale
• Les conseils ruraux limitrophes des communes urbaines peuvent avoir vocation à les rejoindre dans un même périmètre communal
• Les autres conseils ruraux ont vocation à devenir des communes de plein exercice
• Cette réorganisation est la condition d'un développement urbain efficace et d'un véritable développement rural, aujourd'hui géré au niveau de la délégation ou du gouvernorat
• Un niveau intercommunal à définir
• Un enjeu d'optimisation des investissements publics à ce niveau par la mutualisation.
Des capacités et des ressources communales qui ne sont pas à la hauteur des enjeux de développement
• Les collectivités locales ont peu de ressources (environ 4% du budget de l'Etat)
• Les ressources proviennent très peu de la fiscalité locale (environ 7% des ressources des communes)
• Il n'est pas de renforcement des capacités communales et de développement local possibles sans accroissement de ces ressources
• Un nouveau partage de compétences avec les secteurs sera nécessaire
La mobilité et les transports
• Aujourd'hui, la planification des transports est centrale et sectorielle. Un renversement est nécessaire pour que le niveau local assure la planification de la mobilité et soit le partenaire clef de la programmation des investissements
• Mise en place de plans de déplacements, plans de circulation, etc.


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