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Un budget de relance malgré la conjoncture internationale difficile et la forte pression sociale
Publié dans Le Temps le 12 - 10 - 2018

Les politiques de relance macroéconomique peuvent être envisagées comme des politiques d'accompagnement nécessaires à amortir l'impact de la crise sur l'économie réelle, à en contenir les effets, et également à dégager des voies de relance. Encore faut-il que la crise soit conjoncturelle et non structurelle. Parce que dans ce cas-là, ce sont des réformes structurelles d'envergure qu'il faut mettre en œuvre pour espérer relancer l'économie. Mais ça, c'est un autre sujet.
Ces politiques (de relance) s'appuient sur deux grands volets : la politique monétaire puisqu'il est dans les attributions des banques centrales de poursuivre un objectif de croissance dans une perspective non inflationniste, et la politique budgétaire dont les délais de transmission sont plus courts que ceux de la politique monétaire.
Par Mohamed Fessi : Consultant d'entreprises
et enseignant universitaire
La politique monétaire via la baisse des taux d'intérêt de la BCT
Les variations de taux directeurs sont le principal instrument dont une banque centrale dispose pour intervenir. En période de baisse de la demande effective et d'absence de risque inflationniste, la baisse des taux directeurs se transmet à l'ensemble des établissements financiers via le marché monétaire. Néanmoins, cette stratégie trouve assez rapidement ses limites. Dans une situation inflationniste, comme c'est le cas pour la Tunisie, où le taux d'inflation frôle les 8%, la marge de manœuvre de la banque centrale est très réduite, pour ne pas dire inexistante.
La politique budgétaire.
Si le relâchement de la politique monétaire est nécessaire pour desserrer l'étau financier qui pèse sur les agents économiques, le soutien de la demande passe aussi par la politique budgétaire. L'impact économique est plus rapide que celui d'une baisse des taux et peut même être immédiat lorsque la politique budgétaire inclut des mesures de transferts en faveur des populations ciblées. L'éventail de mesures qu'un Etat peut mettre en œuvre est large : baisse d'impôts, hausse des transferts, dépenses de fonctionnement, dépenses d'investissement, et réallocation de ressources et de dépenses entre différents niveaux administratifs, etc.
Toutefois, la politique budgétaire reste encore parfois décriée dans la mesure où elle introduirait des distorsions dans l'économie qui freineraient l'ajustement par les marchés. D'autres arguments sont avancés par les détracteurs de la politique budgétaire. Les plus significatifs ont trait à l'équivalence ricardienne, à l'ouverture des économies et aux effets d'éviction. Schématiquement, l'équivalence ricardienne pose qu'une politique budgétaire temporaire n'a pas d'effet sur la consommation et l'investissement, mais en a seulement sur l'épargne ; l'ouverture des économies produit une fuite des dépenses, stimulées par la politique budgétaire, vers les biens et services étrangers, limitant l'efficacité nationale de la politique ; et la hausse des dépenses publiques, financées par endettement, produit une hausse de l'inflation et du taux d'intérêt de long terme.
Pour un pays comme la Tunisie, il nous semble que l'argument de l'équivalence ricardienne ne tient pas la route. Tout simplement du fait de l'existence de beaucoup de ménages contraints dans leurs choix de consommation par leurs bas revenus présents (contrainte de liquidité). Si l'Etat augmente les revenus de ces derniers, d'une manière ou d'une autre, cette part additionnelle ira vers la consommation et non vers l'épargne. Par contre, il est probable, eu égard à l'ouverture du marché tunisien aux produits étrangers de grande consommation et à la faiblesse de la compétitivité des produits locaux, que le supplément de revenus sera consacré à l'achat de biens importés, aggravant dans la foulée, le déficit de la balance commerciale.
L'utilisation du budget de l'Etat dans la politique économique
Comme nous venons de le voir, le budget de l'Etat est destiné, entre autres, à soutenir la croissance par un accroissement des dépenses budgétaires ou par une baisse de la fiscalité (politiques de relance par la demande et/ou par l'offre). Les politiques de relance d'inspiration keynésienne cherchent à stimuler la demande adressée aux entreprises, facteur d'accroissement de la production, de futurs embauches, de croissance de la consommation et des revenus, et donc de recettes fiscales. Dans ce cadre, on distingue essentiellement :
1- La relance par la demande (ou relance par la consommation) : La baisse des prélèvements sur les ménages, et/ou l'augmentation des revenus directs de ces derniers doivent favoriser la relance de la consommation, donc de la production et de l'emploi. Outre les transferts sociaux (bourses, allocations familiales, indemnisation chômage, pensions de retraites), le soutien à la consommation utilise la réévaluation annuelle du salaire minimum garanti (le SMIG), de préférence au-delà du taux d'inflation (sur ce point, une fois n'est pas coutume, l'UGTT a raison), l'allocation de primes et subventions diverses, etc. La relance par la demande contient cependant un risque de tensions inflationnistes.
Pour prendre un exemple concret, c'est cette politique – de relance par la demande- qui a été suivie par l'ex président français, François Hollande, au début de son mandat (en 2012) avant qu'il ne change de cap pour orienter sa politique vers une relance par l'offre en mettant en place le mécanisme de crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le pacte de responsabilité, soit une diminution de 41 milliards d'euros des prélèvements sur les entreprises.
2- La relance par l'offre (ou relance par l'investissement) : L'allégement des charges fiscales pesant sur les entreprises doit permettre simultanément l'augmentation des marges de ces dernières, donc de leurs profits et la reprise de l'investissement, théoriquement créateur d'emplois. (Selon le théorème de l'ancien chancelier allemand Helmut Schmidt, les profits d'aujourd'hui sont les investissements de demain et les emplois d'après-demain). Bien que les investissements de productivité et les investissements de capacité ne produisent pas les mêmes effets sur le volume de l'emploi. Dans cet esprit, une baisse de la fiscalité sur les entreprises devrait favoriser la relance de l'offre de travail.
Pour qu'elles soient possibles et efficaces ces politiques de relance, d'inspiration keynésienne, supposent que l'Etat dispose d'assez de marges de manœuvres. Si l'Etat enchaine les déficits budgétaires (à un niveau élevé), comme c'est le cas de la Tunisie depuis sept ans, ces politiques se traduiront par un surplus d'endettement public. Or, il n'est un secret pour personne que l'endettement crée un effet boule de neige. L'Etat en situation d'endettement peut être contraint d'emprunter davantage pour faire face à de nouvelles charges. Dans ce cas la dette creuse la dette : plus la dette augmente, plus les charges d'intérêt de la dette augmentent et donc plus le déficit est important. C'est un cercle vicieux qui se crée et qui prive le gouvernement de marges de manœuvre. Dans le projet de loi de finances 2019, l'Etat consacrera la somme de 9,3 milliards de dinars au remboursement du principal et des intérêts de la dette (contre 7,8 milliards de dinars en 2018), soit 22,5% du budget, et empruntera la somme de 10,150 milliards de dinars (2,350 milliards de dinars à l'intérieur et 7,8 milliards de dinars à l'extérieur).
Le budget de l'Etat dans le PLF 2019
Le projet de loi de finances pour 2019, présenté et approuvé, mercredi, en conseil des ministres, s'inscrit dans un environnement difficile pour l'économie tunisienne: baisse de la production industrielle de 0,7% au cours des 7 premiers mois de 2018, creusement alarmant du déficit de la balance commerciale (12,160 milliards de dinars durant les 8 premiers mois de 2018, contre 15 milliards de dinars pour toute l'année 2017), hausse de l'inflation, taux de chômage élevé (15,4% en 2018), etc. Et pourtant, ce dernier ne manque pas d'ambitions. La principale, et non des moindres, est de ramener le déficit budgétaire et la dette publique à des niveaux raisonnables : 3,9% du PIB en 2019 et 3% en 2020, pour le premier (contre 6,1% en 2017 et 4,9% en 2018), et en dessous de 70% du PIB, pour la seconde.
Quelles sont les axes forts de ce budget, et sur quelles hypothèses de travail a-t-il été bâti ?
D'abord les hypothèses retenues : le budget de 2019 a été élaboré sur la base d'un taux de croissance de 3,1% (soit 0,5% de mieux de ce qui serait réalisé en 2018) et un prix du baril de pétrole de 72 dollars US (contre 54 dollars en 2018).
Le budget 2019 s'articule autour de quatre axes majeurs.
Premier axe : Une double relance de l'économie par l'offre et par la demande.
Rappelons d'abord, qu'en 2017 et en 2018, l'augmentation des impôts directs, de la TVA et des droits de consommation avait impacté des pans entiers de l'économie. Le secteur immobilier, notamment, a été mis en grande difficulté. Selon le rapport « Statistiques des recettes publiques en Afrique 2017 », le ratio moyen des recettes fiscales rapportées au PIB de la Tunisie s'élevait à 30.3%, le plus élevé parmi l'ensemble des 16 pays examinés (Afrique du Sud, Cap vert, Cameroun, Côte d'Ivoire, Ghana, Kenya, Maroc, Maurice, Niger, Ouganda, République démocratique du Congo, Rwanda, Sénégal, Swaziland, Togo et Tunisie).
Le projet de loi de finances 2019 contient plusieurs mesures de relance par l'offre (allègement de la charge fiscale pesant sur les entreprises) et par la demande, par le biais de dispositions censées consolider le pouvoir d'achat, qui s'est largement détérioré sous l'effet conjugué de l'inflation et de la dépréciation du dinar.
Une série de mesures sera consacrée aux entreprises afin de stimuler l'investissement. Le taux d'impôt sur les sociétés exportatrices et non exportatrices sera revu à la baisse. Il devrait passer de 25 à 13% (à partir de janvier 2021). La mesure concernera les entreprises exportatrices, à haute valeur ajoutée et employabilité.
Le projet de loi de finances 2019 devrait prévoir une ligne de crédit destinée aux petites et moyennes entreprises (PME) à faible taux d'intérêt, outre les autres incitations fiscales et sociales pour ces entreprises.
D'autre part, le projet de loi de finances 2019 comprendra des mesures pour donner un coup de fouet à l'emploi et l'initiative privée. Dans ce cadre, 150 millions de dinars seront débloqués au profit du fonds de l'emploi, en plus de 50 millions supplémentaires pour le financement d'un mécanisme spécifique destiné à l'initiative privée des jeunes.
Dans ce même contexte, le gouvernement compte doubler l'enveloppe consacrée au développement régional, qui devrait passer, dans le cadre du projet de loi de finances 2019, à 400 millions de dinars. Cette mesure devrait s'accompagner par le lancement, enfin, de la banque des régions, qui disposera, pour commencer, d'un capital de 100 millions de dinars, qui devrait être augmenté courant 2019 pour atteindre les 400 millions de dinars.
Deuxième axe : Compensation des produits énergétiques et de base.
Selon les déclarations des uns et des autres, les prix des produits alimentaires de base resteront inchangés. Ce qui fait, qu'en 2019, l'Etat y allouera une enveloppe de 1,8 milliards de dinars. L'enveloppe globale qui sera consacrée aux subventions sera de 4,350 milliards de dinars, dont 2,1 milliards pour les carburants. Or, tout le monde sait, que tôt ou tard, il va falloir s'atteler à la réforme du régime de compensation de l'énergie et des produits alimentaires de base. Au lieu de profiter à toutes les couches (même les plus aisées), les subventions devraient être allouées directement aux couches sociales qui en ont vraiment besoin. Si personne n'ose s'y aventurer, c'est que le syndrome des événements sanglants de janvier 1984, quand le gouvernement avait décidé de réduire de manière drastique la compensation du prix du pain, des pates alimentaires et de l'huile, est encore vivace.
Troisième axe : Des mesures à vocation sociales
Le projet de loi de finances 2019, prévoit des mesures sociales, comme l'amélioration des services dans l'éducation, la régularisation de la situation des enseignants suppléants, ou encore le renforcement des ressources humaines dans les administrations du ministère de l'éducation.
Quatrième axe: Lutte contre l'économie parallèle et l'évasion fiscale
D'après un rapport de la Banque mondiale, l'économie informelle et le marché parallèle représentent presque 50% du PIB, ce qui fait beaucoup de tort aux entreprises et prive le budget de l'Etat d'une part non négligeable des rentrées fiscales, notamment en matière de droits de douane et de consommation et de TVA.
Si, depuis quelque temps,le gouvernement affiche sa volonté de luttercontre l'économie parallèle et l'évasion fiscale, le projet de loi de finances 2019 ne dit pas de quelle manière. Le texte n'aborde pas ce point (surtout pour la lutte contre l'économie informelle). Il se contente d'en énoncer le principe. Or, au vu de la taille que prend ce fléau, des mesures courageuses et concrètes doivent être mises en place, comme par exemple la généralisation des cartes de paiement (pour éviter le recours aux paiements en espèces).
En conclusion, une remarque et une question.
D'abord la remarque : Eu égard à la part, plus que considérable, consacrée aux salaires des agents de la fonction publique (16,5 milliards de dinars, soit 40% du budget et 14% du PIB) et à celle allouée au service de la dette (9,3 milliards de dinars, soit 22,5% du budget), la part du budget qui sera affectée aux dépenses d'investissement n'est que de 6 milliards de dinars (5,1% du PIB). Trop peu compte tenu des défis que doit relever le gouvernement, notamment dans les domaines de l'éducation et de la santé et pour réduire la faille qui sépare le littoral des régions de l'intérieur en matière d'infrastructure de base.
Ensuite la question. L'ensemble de mesures destinées à la relance de l'économie est-il conciliable avec la réduction du déficit budgétaire inscrite dans le projet de loi de finances 2019? Cet objectif, louable dans son principe, est-il réalisable, compte tenu de la détérioration du dinar, du niveau de croissance (molle), et d'inflation (galopante) ? Tant il est vrai que l'équation «relancer la croissance de l'économie tout en préservant les grands équilibres macroéconomiques » parait simple dans son énoncé, mais difficile à résoudre.
Le projet de loi de finances 2019 contient plusieurs mesures de relance par l'offre (allègement de la charge fiscale pesant sur les entreprises) et par la demande, par le biais de dispositions censées consolider le pouvoir d'achat, qui s'est largement détérioré sous l'effet conjugué de l'inflation et de la dépréciation du dinar.
Dans une situation inflationniste, comme c'est le cas pour la Tunisie, où le taux d'inflation frôle les 8%, la marge de manœuvre de la banque centrale est très réduite, pour ne pas dire inexistante.
L'enveloppe globale qui sera consacrée aux subventions sera de 4,350 milliards de dinars, dont 2,1 milliards pour les carburants. Or, tout le monde sait, que tôt ou tard, il va falloir s'atteler à la réforme du régime de compensation de l'énergie et des produits alimentaires de base.
Eu égard à la part, plus que considérable, consacrée aux salaires des agents de la fonction publique (16,5 milliards de dinars, soit 40% du budget et 14% du PIB) et à celle allouée au service de la dette (9,3 milliards de dinars, soit 22,5% du budget), la part du budget qui sera affectée aux dépenses d'investissement n'est que de 6 milliards de dinars (5,1% du PIB)


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