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L'instance constitutionnelle du développement durable et de la protection des droits des générations futures n'y est plus ! Opinions - Projet de Constitution
Par Mounir Majdoub* Alors qu'une amélioration est perceptible dans la formulation de la matière en relation avec les droits environnementaux, la nouvelle version du projet de constitution est sortie amputée d'un organe constitutionnel d'une extrême importance : « L'instance du développement durable et de la protection des droits des générations futures ». Un acte fâcheux et aux conséquences graves pour l'avenir de la démocratie et du développement du pays. Comment et pourquoi ? La nouvelle révision du projet de constitution Le bureau de l'Assemblée nationale constituante (ANC) a rendu publique le 22 avril 2013 la troisième version du projet de la constitution de la nouvelle République Tunisienne (1). Qu'est-ce qui a changé dans la matière relative à l'environnement et au développement durable par rapport à la version antérieure du 14 décembre 2012 ? Des modifications notables apparaissent à quatre niveaux dans le projet de constitution : dans le préambule et dans les chapitres : principes généraux, droits et libertés et instances constitutionnelles. Au niveau du préambule Au cinquième paragraphe, la phrase relative à la protection de l'environnement a été modifiée comme suit : « ...et conscients de l'importance de la préservation d'un environnement sain, à même de garantir la durabilité de nos ressources naturelles et la continuité de la vie sécurisée aux générations futures...». Cette nouvelle expression améliore nettement la formulation ambiguë de la révision antérieure. (2) Elle est surtout plus forte, en ce sens qu'elle établit le principe de protection de la nature en tant que valeur fondamentale. Par ailleurs, la déclaration du préambule d'un Etat « républicain démocratique participatif», a été maintenue. Nous verrons plus loin en quoi cette déclaration est importante au regard de l'instance de développement durable venant d'être supprimée. Au niveau du chapitre I. Principes généraux Un article nouveau a été rajouté : Art.8. «L'Etat œuvre à la réalisation de la justice sociale, au développement durable, à l'équilibre entre les régions et à l'exploitation rationnelle des ressources nationales». Ce principe confirme la valeur fondatrice énoncée dans le préambule (protection de la nature et développement durable), tout en faisant obligation à l'Etat d'œuvrer à la réalisation de ce principe. Il est à noter que le même chapitre de l'ancienne révision ne faisait aucune référence à ce principe. Au niveau du chapitre II. Droits et libertés En matière de droits et libertés, il faut distinguer deux sortes de droits : les droits environnementaux spécifiques et les droits transversaux en relation avec les premiers. Il s'agit ici du droit d'accès à l'information, du droit d'accès à la justice et du droit à la participation publique. Ces derniers ont été maintenus dans la dernière révision, à l'exception du droit à la participation qui n'est pas du tout reconnu en tant que tel (3). Néanmoins, le principe de la participation est présent dans le préambule, comme indiqué plus-haut, ainsi que dans le chapitre relatif au pouvoir local. Dans ce dernier, Article 131, il est écrit : « Les collectivités locales adoptent les mécanismes de la démocratie participative et le principe de la gouvernance ouverte pour garantir une participation plus large des citoyens et de la société civile et conformément à ce qui sera établi par la loi ». Quant aux droits environnementaux spécifiques, les articles relatifs aux droits environnementaux et à l'eau sont modifiés comme suit : Art. 38. «Le droit à un environnement sain et équilibré est garanti». Le droit à un environnement durable a été retiré dans la nouvelle version (4). Art.39. «Le droit à l'eau est garanti». Cette expression reste ambiguë. S'agit-il du droit d'accès à l'eau potable ? Ou du droit d'accès à la ressource eau ? En outre, la version 3 a supprimé l'obligation explicite faite à l'Etat, aux institutions et aux personnes, de protéger l'environnement et d'exploiter rationnellement les ressources naturelles, qui figurait dans la version 2. Au niveau du chapitre VI. Les instances constitutionnelles indépendantes (5) Dans le chapitre des instances constitutionnelles, seules trois instances (6) parmi cinq ont été maintenues : celle des droits de l'Homme, celle des élections et celle des médias. En revanche, sans qu'aucune explication n'en soit donnée par l'ANC, deux instances ont été supprimées : l'instance du développement durable et de la protection des droits des générations futures, et l'instance de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption (7). Cela constitue l'une des plus grandes lacunes de la révision 3 du projet de la constitution, du moins sous l'angle de vue qui nous intéresse ici. Nous tenterons dans ce qui suit d'expliquer en quoi cela constitue une lacune et une régression (8) grave, non seulement par rapport aux deux versions antérieures, mais également par rapport à l'histoire constitutionnelle et institutionnelle de la Tunisie. De la nécessité de constitutionnaliser l'instance du développement durable. Pourquoi est-il important que l'instance du développement durable soit constitutionnelle? Trois raisons fondamentales justifient un tel statut : la première est historique, la deuxième est démocratique et la troisième est futuriste. Au préalable à notre argumentaire, rappelons le rôle attribué à l'instance du développement durable (9) (IDD) dans la version antérieure du projet de la constitution (10). L'Article 130 de la révision 2 définit le rôle de l'IDD comme suit : «L'instance examine le respect des politiques générales de l'Etat dans les domaines social, économique et environnemental, des droits des générations futures au développement durable. L'instance est obligatoirement consultée au sujet des projets de loi en rapport avec les domaines de sa compétence et au sujet des plans de développement. Les avis de l'instance, ainsi que les motifs de la non-prise en considération desdits avis par le pouvoir législatif, sont publiés». Ainsi défini, le rôle de l'IDD lui confère, implicitement, le statut de conseil économique, social et environnemental. Soit, une version revue et améliorée de l'ancien Conseil économique et social (aujourd'hui dissouts), auquel est ajoutée la composante environnementale. La raison historique : Le Conseil économique et social en Tunisie à travers les temps La Constitution du 1er juin 1959 a créé le Conseil Economique et social en tant qu'«organe consultatif en matière économique et sociale. Sa composition et ses rapports avec la Chambre des Députés sont fixés par la loi (11)». Près de vingt mois après la promulgation de la Constitution, le Conseil économique et social fut institué par le décret-loi n° 61-23 du 28 juin 1961» (12). Selon ce décret-loi, «les attributions consistaient en l'examen, pour avis, des projets de loi transmis par le gouvernement ou la Chambre des Députés (Assemblée nationale à l'époque), le plan général de développement ainsi que de l'évolution de la conjoncture économique. Le Conseil avait par ailleurs la latitude de se saisir de l'examen de questions à caractère économique et social» (13). Dans sa composition initiale, le CES groupait des représentants des organisations de salariés, des entreprises industrielles et commerciales et des experts. Nonobstant la manière avec laquelle l'ancien CES avait fonctionné et a été représenté depuis 1959, cet organe constitutionnel jouait le rôle de conseiller des pouvoirs publics (gouvernement et parlement). Il constituait surtout, un espace de dialogue et de participation entre les principaux partenaires sociaux : syndicats des travailleurs, patronat, en plus d'experts ès qualité. Les amendements successifs apportés au CES (1965, 1970, 1983 et 1988) ont à chaque fois augmenté le nombre des membres et leur représentativité. Dans sa version finale, avant sa dissolution en vertu du décret-loi 2011-14 (14), le CES comptait 117 membres, représentant «les forces vives de la Nation » et les différentes composantes de la société civile. La représentation régionale fut également introduite. Mais bien avant l'indépendance, la Tunisie a connu des organes consultatifs de haute instance jouant la fonction de CES. Ainsi, la constitution de 1861 sous le règne de Sadok Bey (annulée quelques années plus tard), a créé le «Grand Conseil» composé de 60 conseillers d'Etat, dont le tiers est pris parmi les ministres et les fonctionnaires du gouvernement de l'ordre civil et militaire. Les deux autres tiers sont pris parmi les notables du pays. Ce Conseil devait jouer le rôle de trois conseils : le Conseil d'Etat, le Conseil Constitutionnel et le Conseil économique et social (16). En 1938, sous l'occupation française et sous le règne de Ahmed Bey II, la Tunisie a eu son premier Conseil économique et social (17). Le CES de 1938, avait pour mission de donner au gouvernement des avis sur les questions susceptibles de faire l'objet de textes législatifs ou réglementaires (18). Les motifs invoqués pour la création du CES en 1938 sont, d'une part, la participation des représentants les plus qualifiés de la population à l'étude des problèmes intéressant la vie économique et sociale de la Régence. Et d'autre part, d'informer le Bey des besoins du pays et d'éclairer le gouvernement sur les moyens de les satisfaire. Le CES-1938 était composé de 76 membres regroupés en 13 groupes représentant la quasi-totalité des composantes de la société (19). La raison démocratique : participation et concertation L'existence d'un organe constitutionnel consultatif sur les politiques publiques et les plans de développement est une garantie effective de l'exercice démocratique du pouvoir. Dans un système politique exclusivement gouverné par une Assemblée nationale élue et un gouvernement issu de la majorité de cette Assemblée, les politiques de développement sont souvent dictées par des intérêts partisans et des visées électorales. En l'absence d'un organe consultatif représentatif des principaux groupes de la société, les partis politiques au pouvoir sont les seuls maîtres de la destinée du pays. En matière de développement, la démocratie classique électorale a montré ses limites. De nouvelles formes de démocratie participative sont apparues et se sont ajoutées aux mécanismes de la démocratie ‘‘traditionnelle''. L'existence d'un organe représentatif des différentes composantes de la société, en dépit de son caractère consultatif (puisqu'il ne peut être qu'ainsi, sinon il se transformerait en deuxième chambre parlementaire), est un gage du principe de la démocratie participative énoncée dans le préambule du projet actuel de Constitution. La participation des groupes sociaux et du public peut être assurée au travers des instruments juridiques (à arrêter par la loi). Ceux-ci sont principalement : la saisine (par le gouvernement et le parlement), l'autosaisine (par lui-même), ainsi que les pétitions publiques de toute question à caractère économique, social ou environnemental. Le même conseil (CESE) pourrait également être l'organe officiel de réception et de validation des évaluations environnementales stratégiques (20). Ces évaluations exigent d'ailleurs la consultation publique. A l'heure où les principaux protagonistes sur la scène politique tunisienne s'efforcent d'établir un débat national et cherchent à inventer des cadres adéquats à ce dialogue, le CESE, dans sa composition idéale et dans son objet proposés, est à même d'offrir le cadre institutionnel idoine pour de tels débats dans l'avenir. La raison futuriste : pour les générations futures, pour l'avenir de la terre... Enfin, l'existence constitutionnelle d'une instance comme le Conseil économique et social est une garantie de l'effectivité du principe de développement durable énoncé dans le même projet de Constitution. A travers un tel Conseil, les acteurs de la société auront la possibilité de s'exprimer sur les choix d'avenir en termes de développement économique et social. Les politiques publiques décidées aujourd'hui et exécutées par le truchement des plans et programmes de développement, conditionnent, voire hypothèquent le long terme et le très long terme. Les conséquences des modèles de développement, généraux et sectoriels, adoptées par les pouvoirs publics dans les décennies passées, se font sentir aujourd'hui. Déséquilibre régional, pauvreté, inégalités sociales, dégradation de l'environnement et épuisement des ressources naturelles, sont des exemples réels des impacts des politiques antérieures décidées vingt, trente et quarante années avant. Les problèmes écologiques (globaux et nationaux) et leurs interactions avec les modes de développement économique et social sont aujourd'hui de plus en plus préoccupants. Il n'est plus permis de continuer à gérer les affaires publiques avec les mêmes instruments de politique, ni les mêmes mécanismes institutionnels. De nouveaux modes de gouvernance sont devenus nécessaires. En Tunisie, les ressources en eau et en sol, l'air, la biodiversité continentale et marine constituent un patrimoine commun et sont le capital nature de tout développement socioéconomique. La Tunisie est déjà peu nantie au plan climatique, les deux tiers du territoire se trouvent en milieux semi-aride à aride, limitant ainsi tout développement agricole viable, notamment avec des ressources en eau très limitées. La dégradation du patrimoine et des ressources entraverait souvent de manière significative et irréversibles tout processus de développement et de création de richesses. La protection de ce capital naturel et sa préservation apparaissent ainsi et de plus en plus, non pas comme un simple phénomène de mode mais au contraire comme une nécessité absolue et vitale garante de sa valorisation à bon escient et la durabilité du développement humain. Grâce au dialogue participatif entre les composantes de la société, que pourra offrir une institution comme le Conseil économique, social et environnemental. L'Etat et les parties prenantes auront la possibilité de mettre en ligne de compte les préoccupations du futur. Ainsi, les questions sociales et écologiques ne seront plus soumises aux aléas des politiques de court terme, ni des luttes partisanes. Conclusion La révolution tunisienne a généré un cortège d'espoirs et d'aspirations à une Tunisie nouvelle: démocratique, moderne, équitable et dignement gouvernée. Ces aspirations ne pourront se concrétiser qu'à travers l'instauration d'un mode de gouvernance démocratique, participatif, transparent, consensuel et respectueux de tous les équilibres régionaux, économiques, sociaux et écologiques. Cet impératif de démocratie et de soutenabilité n'a de chance de se matérialiser que dans le cadre de la nouvelle Constitution. Celle-ci doit être à la hauteur des défis auxquels le pays est confronté. Depuis la civilisation carthaginoise, en passant par l'époque coloniale, puis de l'indépendance jusqu'au 27 mars 2011, la fonction consultative a toujours eu sa place dans la gestion des affaires publiques. Le CES est devenu, à travers les temps, une véritable institution de l'Etat, bien établie et ayant développé des traditions et une marque propres à lui. Il est regrettable qu'au XXIème siècle, la Constitution de la Tunisie de la révolution soit amputée d'un organe consultatif de cette envergure. Il est bien temps aujourd'hui, et sans plus tarder, de faire émerger un débat pluriel et constructif autour des questions majeures d'intérêt national. Un débat nécessaire pour orienter positivement les choix des fondements et des principes qui régiraient la nouvelle Constitution tunisienne. Je crains que la chance d'un tel débat constructif ne soit déjà perdue ! Aussi, toutes les forces vives de la société tunisienne, partis politiques, syndicats, patronat, corporations socioprofessionnelles, organisations de la société civile, experts et universitaires de toutes disciplines, sont-elles aujourd'hui concernées par la constitutionnalisation du Conseil économique, social et environnemental, où elles seront toutes représentées et où elles pourront s'y exprimer de manière libre et constructive sur les intérêts des groupes qu'elles représentent, mais avant tout sur les intérêts présents et futurs de la nation. *(Economiste, expert international en politiques de l'environnement et du développement, président de l'Association Alternatives — Groupe «écoconstitution»). (1) Publié sur le site officiel de l'ANC. Source “http://www.anc.tn/site/main/AR/index.jsp", consultée le 24 avril 2013. Le texte original est en arabe. Les traductions dans cet article sont de l'auteur. (2) Le texte de la version 2 était rédigé comme suit : « (...) à travers le traitement de l'environnement d'une manière humaine, lui permettant de garantir aux générations futures la pérennité d'une existence paisible dans un avenir meilleur...» ; Préambule. (3) La référence est ici faite au principe 10 de la Déclaration de Rio-1992 sur l'environnement et le développement et à la Convention d'Aarhus [La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, 25 juin 1998. ONU/CEE] (4) Dans la version 2 (Article 33) : «Chaque personne a le droit à un environnement sain et équilibré, et au développement durable». (5) Le terme «indépendantes» a été rajouté dans la version 3. (6) En réalité une quatrième instance figure dans le projet de Constitution, mais pas dans ce chapitre. Il s'agit du conseil des collectivités locales : «Le conseil supérieur des collectivités locales est une structure représentative des conseils régionaux, son siège est hors de la capitale. Le conseil examine les questions de développement et d'équilibre entre les régions, il émet son avis sur les législations relatives à la planification, au budget et aux finances locales. Son président peut être invité aux délibérations de l'assemblée populaire». Chapitre VII. Le pouvoir local. Article 133. (7) La suppression de cette instance n'est pas l'objet du présent article. Toutefois, la suppression de cette instance est aussi choquante ! (8) «Le principe de non-régression est une innovation juridique qui devrait s'ajouter aux grands principes issus du sommet de Rio de 1992 (prévention, précaution, information, participation). Il exprime l'idée qu'en matière d'environnement, on ne devrait pas pouvoir revenir en arrière, pour empêcher la tendance qui se développe un peu partout de reculer» : Michel Prieur, Gonzalo Sozzo : La non régression en droit de l'environnement ; paru le 24 avril 2012; Edition Bruylant. (9) Pour simplifier, nous avons ôté l'expression «et de protection des droits des générations futures». (10) Traduction non officielle produite par Democracy Reporting International (DRI) à la date du 21 décembre 2012. Source : “http://www.fichier-pdf.fr/2012/12/17/dri-tn-traduction-projet-constitution-v2-2012-12-12/", consultée le 17 décembre 2012. (11) Constitution de la République Tunisienne; Article 70 dans la révision du 1er juin 2002. (12) Extrait intégral de la présentation du CES sur le portail actuel de la présidence du gouvernement. Source : “http://www.pm.gov.tn/pm/article/article.php?id=82&lang=fr", consultée le 25 avril 2013. (13) Ibidem. (14) Décret-loi n° 2011-14 du 23 mars 2011 portant organisation provisoire des pouvoirs publics. (15) Ibidem. (16) AlouiI Ammar ; Le Conseil économique et social de Tunisie ; Rabat, 7 juin 2007. Source : www.eesc.europa.eu/resources/docs/ces-tunisie-intervention-aloui-fr.doc", consultée le 25.04.2013. (17) Décret beylical du 28 juin 1938. Le CES tunisien fut le premier en son genre dans l'espace circumméditerranéen et dans les mondes arabe et africain. Op.cit. (18) Article 1 du décret beylical cité plus haut. (19) Voir la liste complète des groupes de la société représentés dans la référence [17]. (20) L'évaluation environnementale stratégique (EES) est un instrument d'évaluation des impacts environnementaux, et sociaux, des politiques, des plans et des programmes publics.
