Animée par des juristes chercheurs, une journée d'étude a récemment été consacrée au Code des collectivités locales, présenté dans toutes ses composantes et examiné sous toutes les coutures. A l'allocution de bienvenue de Mabrouk Mâachaoui, directeur de Radio Sfax, et du gouverneur de la région ont succédé les interventions introductives des professeurs Néji Baccouche et Khalil Fendri, respectivement ancien et nouveau doyen de la faculté de Droit à Sfax ainsi que les communications scientifiques consacrées à la présentation générale du Code des collectivités locales (Pr Issam Belhassen) ainsi qu'à la présentation dudit code abordée sous l'angle des différentes attributions des collectivités locales (Pr Youmn Mtibâa), ressources financières (Pr Mouna Ghayaza), volet environnemental (Pr Afef Hammami Marrekchi) et enfin le thème relatif à la fonction de contrôle du juge administratif en matière d'action des collectivités locales (Pr Fadhel Mkaouar). Cependant, au-delà de ce tour d'horizon de ses différentes composantes, un regard critique a été jeté sur le code des collectivités locales dont les points forts et, à un degré nettement moindre, les lacunes ont été mis en exergue par les juristes présents à la journée de Sfax : «Le code des collectivités locales succède en termes d'importance et d'intérêt à la Constitution, à telle enseigne qu'il est gratifié du qualificatif de "Constitution cadette", en ce sens qu'il consacre une orientation nationale en matière d'organisation administrative, laquelle confère des attributions réelles et effectives aux élus locaux et un pouvoir de contrôle, de supervision et même de sanctions futures aux citoyens, désormais partie prenante dotée d'un poids et d'un pouvoir conséquents dans les prises de décision des futures collectivités locales, qu'il s'agisse des municipalités, des régions ou des districts», se félicite le professeur Issam Belhassen. Allant dans ce sens, le professeur Néji Baccouche souligne : «Le mérite et non des moindres de ce code est de rompre avec les pratiques révolues qui faisaient du pouvoir central l'unique acteur de la gestion de l'intérêt public ainsi qu'avec certaines traditions aussi aberrantes que coûteuses», avant de balayer d'un revers de la main et de dissiper les craintes quant au risque de délitement de l'Etat : «Aucune atteinte ne sera portée à l'unité de l'Etat que rien ne saurait ébranler parce qu'il détient d'abord la force publique ainsi que les ressources financières et parce que l'agent comptable est un agent de l'Etat, d'autant plus que le gouverneur garde toujours ses attributions de gardien du temple de l'unité puisqu'il a le pouvoir de veiller sur l'application stricte de la loi en référant en cas de transgression aux juridictions financières et administratives». Mais à présent que le texte du Code des collectivités locales est adopté, l'on est en droit de s'interroger sur sa mise en œuvre effective. A ce propos, la professeure Afef Hammami Marrekchi précise : «Le code attend d'abord la proclamation des résultats définitifs des élections municipales. Il devrait entrer en vigueur lors de sa publication dans le Journal officiel de la République tunisienne, ce qui ne saurait tarder, vu que ce code n'a pas fait heureusement l'objet d'un recours devant l'instance de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi. Son entrée effective devrait en principe démarrer avec l'entrée en fonction des conseils municipaux élus, même s'il est prévisible que le vrai démarrage de l'action municipale pourrait connaître quelques difficultés, surtout la première année. Il est vrai que les élus sont tenus de tenir les promesses de la campagne électorale, mais ils devraient d'abord fixer leurs priorités et procéder à une répartition judicieuse des tâches, tout en sacrifiant les intérêts partisans et les alliances au profit de l'efficacité qu'il faudrait absolument privilégier». Cependant, l'entrée en vigueur ne sera pas une sinécure. A ce propos, le professeur Khalil Fendri, doyen de la faculté de Droit, prévoit qu'elle fera face aux difficultés et défis ayant caractérisé la période anté-révolution ainsi que la phase transitoire : «Il s'agit de défis liés essentiellement à des problèmes de décentralisation ainsi qu'à des problèmes structurels liés à un certain modèle de développement choisi par l'autorité centrale qui accaparait tous les pouvoirs, ce qui, au vu des changements de la société et des changements ayant bouleversé le monde, a mis à nu le caractère obsolète de ce modèle, ce qui explique l'option pour un modèle plus décentralisé. Or, nous sommes amenés à constater qu'il y a une crise de confiance entre les élus et les électeurs. La question de savoir comment rétablir le rapport de confiance, le contrat social entre celui qui exerce le pouvoir et celui qui l'a mandaté pour transmettre son message et pour répondre à ses aspirations et attentes. À cela s'ajoute la question des moyens que ce soit en ressources humaines, en ressources techniques ou en moyens financiers qu'on ne saurait affronter sans l'aide de l'assistance du pouvoir central. C'est là où se situe la nécessité de concertation et de coordination en vue d'une meilleure décentralisation et d'une meilleure gestion des affaires locales». Quelques lacunes Ce qui retient l'attention dans les communications et les déclarations des participants à la journée initiée par Radio Sfax, c'est, dans l'ensemble, leur adhésion au contenu du Code des collectivités dont l'un des points forts réside sans nul doute dans le privilège, et non des moindres, accordé à l'environnement de par son inscription dans son article premier mais également du fait que l'environnement soit pratiquement présent dans ses 392 articles : «Cette mention à l'article 1 est de nature à transcender l'ensemble du code. De plus, le volet environnemental en tant que notion complexe dans ses composantes naturelle et artificielle est assez présent dans le code, d'abord au niveau des compétences communales, mais aussi à travers ses composantes liées à des spécificités comme celles du littoral, des îles, etc. L'environnement est là aussi dans les compétences relatives à l'ordre public dans ses aspects urbain esthétique. Par exemple l'une des compétences du président de la commune en matière de plan d'aménagement est de refuser de délivrer un permis de bâtir ou de lotissement s'il ne respecte pas les objectifs du code du développement durable. L'environnement est également présent dans le partenariat entre collectivités. Le code cite expressément les énergies renouvelables, l'économie verte, etc., mais aussi dans le partenariat avec la société civile. Par ailleurs, le code réserve une partie à ce qu'on appelle les plans de développement locaux. Il ne faut pas perdre de vue à ce propos que les communes sont le premier outil du développement durable». Le code des collectivités locales serait-il cependant exempt de tout reproche ? La professeure Afef Hammami Marrekchi, militante dans le domaine de l'environnement, y décèle quelques lacunes. Tout en concédant qu'il y a eu des rattrapages de dernière minute lors de la plénière à l'ARP, elle n'en regrette pas moins les régressions par rapport à certaines versions originales : «La proposition relative à la consultation de l'instance de développement durable et des générations futures au sujet des plans de développement locaux, d'aménagement ou des plans des régions qui couvrent une large superficie a été retirée par le ministère de tutelle pour une raison qui demeure encore inconnue. Conséquence, l'instance a été tout simplement écartée du code alors qu'elle y a pleinement sa place. Il est regrettable aussi que l'article en rapport avec l'attribution de fonds importants d'égalisation, péréquation et de solidarité au profit des îles et des oasis, espaces spécifiques, caractérisées par leur fragilité, donc exigeant suffisamment de fonds, ait été retiré et remplacé par une référence secondaire qui ne concerne que les îles dans un autre article de moindre importance». Au chapitre difficultés et lacunes, il y aurait encore à redire, y compris le volet financement : «Certes, les crédits relatifs à tous les financements ont été déjà prévus et affectés dans le cadre du budget général de l'Etat pour assurer le soutien aux collectivités locales aussi bien les anciennes que les nouvelles. Il n'en demeure pas moins que des interrogations subsistent en ce qui concerne la répartition de cette enveloppe budgétaire», fait noter le doyen de la faculté de Droit à Sfax. Financement de l'action sociale A ce même propos, le professeur Fendri situe, d'autre part, la difficulté au niveau de la disponibilité des fonds propres aux collectivités locales, vu que l'allégeance budgétaire et financière à l'égard de l'Etat est synonyme d'allégeance administrative et politique, donc de restrictions de l'autonomie au niveau du pouvoir central et de la prise de décision. De quoi exiger une réflexion et une concertation pour voir quelle disponibilité et quels réseaux compter pour financer l'action locale par le biais de fonds propres. Sur un autre plan, notre interlocuteur est d'avis que, faute d'avoir suffisamment consulté l'administration communale lors de l'élaboration dudit code, le code, même s'il a déjà pratiquement balayé l'ensemble des questions, il faudrait attendre sa mise en œuvre pour en détecter les failles. Il n'empêche qu'il y a des questions sur lesquelles on devrait repenser l'avenir à l'épreuve de la pratique et des faits : «A titre d'exemple, il serait nécessaire de s'interroger sur la façon d'agir pour faire en sorte que le conseil municipal puisse gérer librement ses ressources et ses recettes financières dans ce nouveau contexte de libre administration. L'on ne peut non plus s'empêcher de se demander pourquoi ne pas laisser une marge de manœuvre suffisante à la collectivité locale pour fixer les recettes fiscales selon ses besoins propres. En d'autres termes, un certain dosage entre le pouvoir fiscal de l'Etat et celui des collectivités locales aurait été mieux indiqué, étant donné qu'une part des impôts qui devrait revenir aux collectivités locales est affectée aux travaux de voirie et autres ouvrages ainsi qu'aux marchés». Concernant la difficulté ayant trait au manque de ressources financières, la pr Afef Hammami Marrekchi concède qu'il s'agit là de l'un des défis majeurs pour les collectivités locales ; elle indique, toutefois, que le ministère chargé de ce projet initial des affaires locales et de l'environnement a déjà recensé les communes qui sont en manque de ressources aussi bien financières qu'humaines : «Mais l'Etat procédera par des transferts progressifs. D'ailleurs, les conseils municipaux récemment élus vont commencer à travailler avec un budget déjà ancien». Les collectivités locales pourraient aussi buter sur le manque crucial d'encadrants : «Il est indéniable que nous avons un taux très faible d'encadrement, c'est-à-dire un problème de disponibilité de ressources humaines. Or la gestion adéquate des affaires locales dépend certainement d'un conseiller élu mais aussi d'une administration locale compétente formée d'experts, de conseillers juridiques et économiques, etc. Or, le code des collectivités locales n'a pas donné l'importance requise à cette question», note le Pr Fendri. Une nouvelle expérience et de nouvelles prérogatives Ce qui est à craindre, par conséquent, c'est de voir les nouveaux conseils municipaux déroutés, désorientés, incapables de gérer judicieusement et efficacement l'étendue de leurs attributions et prérogatives : «Du fait des nouvelles compétences, responsabilités et autres exigences complexes, les communes vont se trouver devant un nouveau contexte inquiétant et ambigu. Pour s'en sortir, les nouveaux conseils devraient, à mon avis, commencer par s'approprier ce code, dense mais facile à décortiquer. D'ailleurs, la formation des élus et de l'administration municipale est mentionnée par un article du code. Ces derniers peuvent compter aussi sur le partenariat avec les centres de recherche et les facultés pour mieux s'informer et se former». Il faut dire, enfin, que si l'unanimité se dégage en Tunisie sur le bienfondé de l'option pour la décentralisation au profit des collectivités locales, des voix s'élèvent pour mettre en garde contre le danger que représentent les compétences transférées pour l'unité de l'Etat. A ce propos, la Pr Afef Hammami Marrekchi se veut rassurante, pour la simple raison que la décentralisation dans l'article 14 de la Constitution se fait dans le cadre de l'unité de l'Etat : «Autant le code a été audacieux et ambitieux en octroyant des compétences dans leur diversité notamment dans le domaine des compétences transférées, autant il a mis des garanties pour protéger cette unité de l'Etat. D'ailleurs, c'est le pouvoir central qui va les transférer. Cela se fera dans le cadre de la loi et dans des domaines précis». Sur ce chapitre, notre interlocutrice n'en soulève pas moins l'éventualité de l'émergence de conflits possibles au sujet de certaines compétences entre le conseil municipal et le conseil régional. Elle s'interroge aussi sur le manque de clarté de certains articles, même si elle reconnaît que beaucoup d'ambiguïtés ont été dépassées dans ce code.
