Par Jamil SAYAH* La réforme da la police apparaît depuis la Révolution comme l'un des enjeux essentiels autour duquel se cristallisent les affrontements politiques ou les revendications des citoyens à l'égard de la puissance publique. Tout se passe comme si la pérennité de l'Etat (dans toutes ses interventions) s'affirmait désormais en Tunisie à travers la gestion de la sécurité et de la stabilité du pays. Or, cette demande si forte et si pressante à l'égard de l'Etat repose sur des postulats que celui-ci se garde bien de démentir, et en particulier sur le caractère oppressif et répressif des forces de police. Les policiers ont d'ailleurs pendant longtemps eux-mêmes entretenus cette image sur laquelle repose (jusqu'à aujourd'hui) en grande partie leur stratégie de dissuasion et de maintien de l'ordre. Ils dissimulent ainsi les manques et les insuffisances de leur institution et sa résistance aux réformes et à la réorientation des objectifs de son appareil. Autre croyance fortement enracinée et persistante, l'existence au sein de l'appareil d'une double structuration. Une organisation apparente relativement connu par tous et une organisation souterraine forcément opaque disposant de tous les pouvoirs et reposant sur un instrument puissant, discipliné, obéissant, très militarisé, tout entier tourné vers la réalisation des objectifs (généralement peu démocratiques) fixés par le sommet. Au sein de ce corps de fonctionnaires, on trouve bien évidemment la police dite politique. Cela expliquerait pourquoi, alors qu'il semble certain que l'appareil fait un effort d'aller vers plus de transparence, plus d'ouverture et de communication (la suppression de la police politique), les citoyens continuent à ne pas avoir confiance en leur police. Or, la réalité doit certainement être un peu plus complexe. Les spécialistes de la police ont depuis longtemps montré combien cette vision parfois fantasmée des appareils de sécurité reflétait mal le réel du " terrain ". Certes, les régimes dictatoriaux ont toujours cherché à instrumentaliser la police en la noyautant par un corps de police (politique) aux ordres du tyran, nul ne peut le nier, toutefois, au sein de la majeure partie de l'appareil on est confronté non pas à des sujets abstraits, obsédés par la répression, mais à des problèmes concrets concernant des personnes en chair et en os, des fonctionnaires au contact du public fréquemment mal formés aux droits des individus et amenés à accepter un certain nombre de compromis. Ils interprètent généralement les ordres de manière assez large conciliant mal les préoccupations concrètes des citoyens et la défense du régime. Enfin le dernier élément qui a trait à la culture policière et qui est souvent invoqué pour défendre la thèse de la résistance de l'appareil à toutes les réformes : l'autonomie. Le ministère de l'Intérieur et notamment les forces de sécurité ont toujours eu une représentation comme étant un Etat dans l'Etat. Il dispose, de ce fait, d'une grande autonomie par rapport aux autres administrations régaliennes (justice, administration fiscale, douane…) et d'une grande capacité à détourner les politiques publiques qui tendent de les faire évoluer. Là encore, dans cette présentation il y a une part de vérité et une autre part qui relève plutôt de la représentation sociale. En effet, la police crée une autonomie beaucoup plus puissante en raison de ses caractéristiques spécifiques. Une première particularité de l'action de la police, mise en évidence en premier lieu par les spécialistes, est sa capacité de délimiter et d'isoler son aire d'intervention. Elle est à même de rendre étanche ses lieux d'action et de les soustraire à l'espace citoyen, et cela autant en situation de maintien de l'ordre, d'interpellation que dans les enceintes de postes de police ou dans les commissariats où se déroulent interrogatoires et garde à vue. Ce qui se passe à l'abri des regards sera donc fort difficile à connaître et éventuellement à contrôler et à sanctionner. En outre, la police a une autre caractéristique qui l'oppose à la plupart des autres services de l'Etat : "l'inversion hiérarchique". Les personnels qui œuvrent sur le terrain peuvent échapper largement aux commandements de leurs supérieurs et peuvent même exercer à leur égard une forme de pouvoir de résistance. Même dans un domaine où le détenteur de l'autorité décisionnelle paraît en situation de donner des ordres (celui de ne pas charger violemment, par exemple, au cours d'une manifestation), l'autonomie sur le terrain reste considérable et résulte d'une lente décantation des pratiques. L'ordre formel (politique) peut ne pas rencontrer une culture qui reste fondamentalement marquée par une confusion entre manifestation et trouble à l'ordre public au lieu de manifestation et exercice d'une liberté. Ainsi, la police apparaît comme un grand corps largement imperméable aux injonctions citoyennes et aux efforts de réformes démocratiques. Le constat vaut-il d'être relativisé au moins sous une forme interrogative? Le corps policier n'est évidemment pas unitaire, et beaucoup se joue dans des interactions, des négociations informelles, des pressions croisées (au sens syndical) entre les directeurs des services, les commissaires, les brigadiers, les agents… pour produire une norme sur le terrain collectivement qui pourrait ne pas être interprétée de la même manière. D'où l'intérêt d'entamer des réformes structurelles touchant aussi bien le statut que la formation des policiers correspondant aux standards internationaux et cela à tous les niveaux de l'appareil. Quant à l'excessive autonomie organisationnelle dont jouit le ministère de l'Intérieur en Tunisie, elle est d'autant plus vraie que le ministère possède des attributs de la souveraineté, en prenant ce mot dans une acception générale. Sans entrer pour l'heure dans des spécifications de théorie politique, on peut affirmer que la police en Tunisie a tissé un rapport à la loi qui n'est pas celui auquel on s'attend dans un Etat de droit. Elle se pense au-dessus des lois. Et ces missions ne sauraient être soumises à la légalité. En fait, le rapport du policier à la loi est d'une complexité insoupçonnée même dans les démocraties. Le policier est une "instance de la loi lui-même" . Il va chercher constamment à se mettre au-dessus des lois, car il pense que celles-ci doivent lui être favorables. En tout cas, jusque-là, en Tunisie, la police n'a jamais appréhendé sa mission en vertu des lois et quand ces dernières existent, elle a toujours fait en sorte de les ajuster aux exigences de ses opérations et de ses missions et non l'inverse. Ainsi, chaque intervention à laquelle participe la police peut se transformer en affrontement au cours duquel elle va mettre en jeu la puissance de l'Etat, jusqu'à mort d'homme éventuelle. Là on est au cœur des questions ayant trait à la déontologie et au contrôle. Bref, au cœur du politique. Eléments pour une réforme de la police en Tunisie L'enjeu de cette réforme est de transformer une "police de régime", caractéristique d'un régime autoritaire, en une "police démocratique", c'est-à-dire une police dont l'activité est orientée vers la lutte contre l'insécurité subie par les citoyens et non vers la lutte contre les ennemis du régime. C'est donc une police perçue par les citoyens comme la source de leur protection et non de leur oppression, ce qui suppose aussi qu'elle soit respectueuse des droits des individus. Dans cette perspective, deux voies peuvent être mobilisées : • Réformer la police de l'intérieur Elle passe par des actions traditionnelles de redéfinition des modalités de recrutement, une réforme de la formation (initiale et continue), une modification des statuts, une réorganisation de services et des missions, un renforcement des l'éthique professionnelle (élaboration d'un code de déontologie) et des dispositifs de contrôle de l'activité policière, etc. Si la formation est stratégique dans un projet de changement d'une institution, elle ne joue ce rôle que dans la mesure où elle prend place dans une stratégie de réforme globale qu'elle accompagne et renforce, mais qu'elle ne détermine pas à elle seule. En d'autres termes, si la réforme de la formation ne s'accompagne pas de celle du recrutement, des statuts, de l'organisation des services, de la communication de l'institution, etc, elle ne produira que des effets très limités. Dans cette perspective, on pourra attirer l'attention sur deux facettes de la réforme policière de nature à contribuer au processus de sa démocratisation; a) Faire de la police un acteur social; L'évolution des politiques de sécurité depuis la fin des années 80 dans les Etats européens et depuis la fin des années 90 en Amérique latine traduit la volonté d'inscrire l'action de la police dans un système de partenariat multi-acteurs de lutte contre l'insécurité. En d'autres termes, la sécurité n'est plus pensée comme le résultat d'une action monopolistique des institutions régaliennes de l'Etat (justice, police), mais comme un bien commun dont la production doit reposer sur la combinaison des interventions d'une multitude d'acteurs (de l'Etat : police, justice, éducation, etc ; des collectivités territoriales décentralisées et notamment des municipalités ; des acteurs socioéconomiques : associations locales, transporteurs, bailleurs sociaux, entreprises, etc). Du point de vue de la police, cette évolution a deux conséquences principales: d'une part, en perdant son monopole de gestion de l'insécurité, elle est conduite à s'interroger sur ses pratiques, ses missions, les modes de construction de sa légitimité, etc ; d'autre part, et l'expérience des Etats latino-américains au sortir des dictatures est très intéressante de ce point de vue (ce que l'on va appeler là-bas les politiques dites de " sécurité citoyenne "), elle oblige la police à se penser comme un acteur social comme les autres et à travailler en permanence avec d'autres acteurs contribuant ainsi au renforcement de son intégration sociale. b) Créer une police de proximité; La création d'une police de proximité est une autre piste à explorer. Cette réflexion engagée initialement dans les Etats d'Amérique du Nord au début des années quatre-vingt ("community policing") pour offrir une alternative au modèle traditionnel de police, dit "légaliste", a ensuite gagné les Etats européens dans les années quatre-vingt dix (Belgique, Espagne, Allemagne, Royaume Uni, France, Italie, etc) et de nombreux Etats dans le monde, notamment en Asie et en Amérique latine, dans les années deux mille, sous des qualifications diverses ("police de contact", "police communautaire", "police de quartier", etc). Ce modèle de police vise notamment à restaurer les liens entre celle-ci et la communauté, à restaurer la confiance de la population dans sa police y compris pour renforcer l'efficacité de cette dernière. Elle repose pour l'essentiel sur trois principes : - Une police territorialisée; C'est une police qui connaît le territoire sur lequel elle intervient, la population qui y vit, ses identités; une police visible, identifiable et accessible; une police présente physiquement, par des déplacements à pied, l'implantation de bureaux de proximité, des mécanismes simplifiés de dépôt de plainte. C'est donc une police immergée dans son environnement, travaillant en partenariat avec les autres acteurs contribuant à la régulation sociale; - Une police polyvalente; La police de proximité ne doit pas être confondue avec l'îlotage qui n'en est qu'une expression réductrice. En d'autres termes, la police de proximité intervient sur les registres tant de la prévention que de ceux de la répression et de la dissuasion. C'est une police sachant s'adapter aux situations pour offrir une gamme d'interventions complètes et diversifiées en fonction de ce que ces dernières requièrent; - Une police au service du public Il s'agit bien ici de définir un modèle de police dont l'action est déterminée par la demande citoyenne et non en fonction d'objectifs hiérarchisés et valorisés en interne. La police de proximité a donc vocation à répondre en priorité à des demandes de la population qui bien souvent apparaissent aux yeux de la police comme secondaires, alors même qu'elles constituent pour la population leurs préoccupations premières. De ce point de vue, une telle réforme suppose d'engager une véritable "révolution culturelle" dans la police. La police de proximité n'a pas vocation à épuiser l'ensemble des activités de la police (maintien de l'ordre, police judiciaire, services d'intervention, etc), mais d'une part elle élargit le champ des registres d'action de la police pour lui donner plus d'efficacité et d'autre part, elle est un vecteur d'évolution des représentations de celle-ci dans la société destinée à restaurer la confiance de la population dans sa police. C'est enfin un modèle de police qui se caractérise par la "plasticité" en partant du principe qu'elle a vocation à épouser la spécificité des problématiques territoriales sur lesquelles elle intervient et non à obéir à un modèle uniforme prédéterminé. • Réformer la police par une stratégie externe : le développement des polices municipales Les réformes internes de la police évoquées ci-dessus nécessitent un temps long pour pouvoir être mises en œuvre, et plus encore, pour produire des effets visibles et durables. Elles supposent aussi un volontarisme politique, institutionnel et financier fort pour les mener de façon efficace. Une voie parallèle peut alors être menée pour reconstruire l'image de la police dans la société et diffuser une nouvelle culture professionnelle au sein même de la police, en s'appuyant sur la création et le développement de polices municipales. Là encore, on observe très clairement depuis le début des années 90 dans l'ensemble des continents un mouvement régulier d'expansion du rôle des polices municipales dans la gestion locale de la sécurité. Ce mouvement s'observe d'ailleurs plus récemment sur le continent africain où, tour à tour, ces dernières années des Etats comme le Burkina Faso, le Mali, le Bénin ou encore le Sénégal ont décidé de se doter de telles polices. La création de ces dernières obéit à des paramètres différents selon les contextes dans lesquels on se situe, mais elle revêt dans des Etats de tradition démocratique récente une signification spécifique de nature à nourrir la réflexion en Tunisie. En effet, que ce soit dans des Etats européens (Hongrie, Pologne, Slovaquie, etc), asiatiques (Corée du Sud) ou latino-américains (Uruguay, Chili, etc), engagés dans des processus de démocratisation, la police municipale est aussi intervenue comme une stratégie de reconstruction des liens de confiance entre la police et la population. En donnant l'image d'une police neuve, dont la réputation n'est pas ternie a priori par ses liens avec le régime déchu et avec des acteurs sont indemnes du passé en cause, d'une police plus proche de la population par son implantation territoriale, d'une police bénéficiant d'une autonomie renforcée par rapport au régime en place, elle présente des atouts de nature à faciliter son acceptabilité sociale. Il est enfin à noter que le développement des polices locales favorise la diffusion de nouvelles approches professionnelles dont celles de la police de proximité qui, on l'a vu, repose notamment sur un principe de territorialisation renforcée de l'organisation et de l'activité de la police. Sous la pression politique et populaire l'institution policière va certainement être entraînée dans un vaste mouvement de réforme. Toutefois, la tentation est grande chez certains de prendre son temps et de parler de réforme pour ne pas réformer. Trois conditions à notre avis sont nécessaires pour que se modernise notre police et soit au même niveau que les autre polices des pays démocratiques : 1) Une volonté politique claire pour une réforme structurelle et non des petites réformettes formelles pour diluer le projet et le noyer dans des considérations sans ancrage; 2) Une mise sur agenda politique de la réforme avec une feuille de route clairement établie; 3) Enfin, pour que la réforme ait la chance d'aboutir, il faut éviter l'auto-réforme, c'est-à-dire l'appareil qui se ferme sur lui-même pour trouver le remède à son propre mal. Une telle démarche est dangereuse car elle ne peut produire que des avatars. Il faut donc faire appel à un œil extérieur (des experts nationaux et internationaux, représentants de la société civile…) guidé par des spécialistes émanant de l'institution elle-même afin de pouvoir réaliser un diagnostic le plus juste possible et créer les conditions objectives d'une réforme salvatrice.
