Par Haykel BEN MAHFOUDH Près de trois ans après la révolution, la Tunisie n'a pas encore franchi le pas dans la voie de la Réforme du secteur de la sécurité (RSS). Pourtant, celle-ci est une étape importante, voire cruciale, dans la consolidation de la transition démocratique, de l'Etat de droit, de la restauration de l'autorité de l'Etat et de la légitimité de ses principales institutions. D'ailleurs, il a fallu très tôt engager le pays dans la voie de la réforme de ses institutions de sécurité et de justice par l'adoption d'une stratégie nationale, globale et opérationnelle. Une stratégie nationale de la RSS : pourquoi faire? D'une manière générale, une stratégie de la RSS sert à formuler une vision de la sécurité nationale. Elle permet surtout au pouvoir politique (chef d'Etat, chef du gouvernement) de présenter, dans le cadre d'un document unique, sa conception du rôle et du mandat d'institutions et de forces de sécurité responsables, fiables, efficaces et surtout au service des citoyens tunisiens. Cette vision est importante car elle sert à définir, par là-même, une politique de sécurité nationale, qui semble faire défaut jusqu'à maintenant. Elle permet surtout de traduire les choix en matière de politique de sécurité nationale, en une véritable stratégie de mise en œuvre et un plan d'action pour rendre ces choix applicables et opérationnels. Une stratégie nationale de RSS doit exposer de façon précise les orientations en matière de sécurité nationale : la vision de la sécurité nationale (menaces, risques et opportunités), le contrôle démocratique des forces de sécurité et de l'armée, l'Etat de droit, les relations civilo-militaires, la reconstruction post-transition des forces de sécurité, la gouvernance politique, économique et institutionnelle du secteur, ainsi que la dimension humaine de la sécurité (sécurité humaine et respect des droits humains). Le plan d'action se décline, à son tour, en plusieurs réformes sectorielles à mettre en place, telles que la réforme de la police, la réforme de l'armée, la réforme des services de renseignements, ou même la réforme de la justice pénale ou militaire. Il s'agit de plans sectoriels qui doivent toucher l'ensemble de l'architecture institutionnelle du secteur de la sécurité et de la justice. Il faut veiller à ce que l'ensemble de ces réformes s'inscrive dans le cadre global des réformes constitutionnelles et de la démocratisation des institutions de l'Etat en cours, tout autant que celles à venir. Il serait donc question d'inscrire la RSS au cœur du processus du contrôle démocratique du secteur de la sécurité ; contrôle que devraient exercer le Parlement, les citoyens et la société (médias, société civile, partis politiques, syndicats) sur les différents organes de l'Etat. Un document unique devrait, en principe, présenter cette vision du secteur de la sécurité en Tunisie et en synthétiser l'ensemble des axes et des réformes sectorielles à engager. La Tunisie ne serait pas un cas à part, puisque d'autres pays l'ont fait avant nous (Côte d'Ivoire, Serbie, etc.). Une stratégie globale de la RSS : comment la préparer ? Préparer une stratégie globale de la RSS requiert, en premier lieu, un engagement et une volonté politique fermes et irrévocables de la part du gouvernement. Il s'agit-là d'une condition sine qua non, qui nous a fait défaut jusque-là. C'est seulement en affirmant sa volonté constante de réformer que l'autorité politique donnera un sens et une légitimité aux plans de réformes qu'elle a établis. L'enjeu est de fixer un cap pour l'institution sécuritaire afin de garantir son implication dans les processus de réforme, de même que la préserver des déroutes et résistances aux réformes. Nous considérons donc opportune l'intervention rapide du gouvernement ou de l'autorité politique suprême de l'Etat pour décider, par décret, de la création d'une Commission nationale sur la Réforme du secteur de la sécurité (CN-RSS). Celle-ci aurait pour mandat de préparer la stratégie globale de la RSS, d'en définir les principes et les méthodes, d'arrêter l'architecture institutionnelle du secteur (c'est-à-dire définir les différents acteurs et fournisseurs de sécurité et de justice), de définir une politique de gouvernance du secteur de la sécurité, et d'en établir les plans d'actions nécessaires pour l'opérationnaliser. En deuxième lieu, la préparation de ce document devra associer l'ensemble des acteurs et intervenants dans le secteur de la sécurité; le but étant de réunir plusieurs acteurs institutionnels, étatiques et non étatiques autour d'une vision partagée de la stratégie RSS et de prendre part surtout dans l'élaboration de cette stratégie. Ainsi, la légitimité du processus ne sera que renforcée. Cette question de légitimité est au demeurant importante pour la validation de ce document. SI nous insistons sur la légitimité des processus de planification stratégique, c'est que il nous a été donné de constater que les rares tentatives de réformes de la police, ou du ministère de l'Intérieur — si réformes existent — ont toujours manqué cette phase essentielle de mobilisation de toutes les instances autour d'une vision commune de la sécurité nationale, ou de la police, à titre d'exemple. C'est ce qui explique, d'ailleurs, la discontinuité des efforts et projets entamés jusque-là dans le secteur de la sécurité, de même que l'abandon de certaines propositions (le Livre blanc, par exemple), car n'ayant pas bénéficié d'un appui de la part des principales institutions politiques et civiles du pays. Il n'est pas donc surprenant de voir des prises de position de rejet ou de mise à l'écart de certains projets de réformes, parce que la démarche de leur élaboration a été désavouée. Bien entendu, ce genre de réserves peut avoir des motivations politiques tout à fait différentes. Par conséquent, il faut veiller à ce que la démarche ne se transforme pas en obstacle, et que la réforme du secteur de la sécurité devienne l'otage des changements ou des confits politiques. Le but d'une stratégie est d'engager tout le monde sur une même idée, et d'en faire un acte d'engagement et de responsabilité politique pour toutes les institutions de l'Etat, et en premier lieu du gouvernement. Ces considérations préalables montrent l'importance et l'urgence de mettre en place une stratégie de la RSS. Nous pensons, indépendamment de l'issue du Dialogue national, que le gouvernement, quel qu'il soit, aura la lourde responsabilité de mettre en place, dans un délai ne dépassant pas les six mois, les principaux instruments d'élaboration et de mise en œuvre de la stratégie de réforme du secteur de la sécurité. Ainsi, des plans d'actions sectoriels sont à mettre en place, en même temps que la stratégie globale. Un Groupe de travail (GT-RSS) agissant en tant que Comité technique au sein de la CN-RSS, se chargera d'élaborer ces différents documents et instruments. Quel que soit le mécanisme choisi, et bien que nous ayons une préférence pour une Commission nationale ayant un statut réglementaire bien défini, nous estimons possible et nécessaire la mise en place d'un document portant élaboration d'une stratégie nationale de la RSS dans ce délai. Il faut, en outre, que cette stratégie soit validée par les hautes instances politiques de l'Etat. Ainsi, il est à penser qu'une résolution du Conseil des ministres portant adoption de ce document soit plus que recommandable. Elle constituera l'acte d'engagement du gouvernement tunisien à réformer le secteur de la sécurité, sur des bases claires et en adéquation avec les attentes des citoyens, de l'institution sécuritaire, des acteurs politiques, de la société et de la communauté internationale, dont les inquiétudes sur la capacité du gouvernement tunisien de mettre en place un véritable processus de RSS ne cessent de croître. En troisième lieu, la planification d'une stratégie de la RSS devra avoir à la fois une portée nationale, multisectorielle, mais également transversale. Nationale, car elle doit viser tous les Tunisiens, sans distinction aucune; non qu'il existe différents types de Tunisiens, mais parce que la RSS concerne aussi bien les citoyens ordinaires, que les citoyens en uniforme. Multisectorielle, puisque le Groupe de travail devra comporter, à la base, des représentants devant être mis à disposition de cette structure, de toutes les institutions et les ministères concernés par le secteur de la sécurité (présidence de la République, Premier ministère, ministère de l'Intérieur, ministère de la Défense nationale, ministère de la Justice, ministère des Finances). Ce groupe de travail rédigera les plans sectoriels, procédera à l'évaluation des besoins et à l'état des lieux des différents secteurs, et assurera la coordination avec des unités de planification et de développement stratégique, à créer au niveau de chaque département ministériel. Dans ce cadre, il est important d'assurer la cohérence des plans sectoriels et leur articulation avec les orientations et les chois préalablement définis dans le cadre de la stratégie globale. Dès lors, il appartiendra à la commission l'intégration des différentes stratégies sectorielles dans le cadre d'un document global et unique, et sa validation dans le cadre d'un processus qui vise à ce que la stratégie RSS soit comprise et endossée par tous les acteurs et les bénéficiaires, partant du postulat qu'elle réponde à leurs besoins. Transversale, puisque nous avons constaté que depuis 2011 et la création d'un ministère ou secrétariat d'Etat auprès du ministre de l'Intérieur chargé des réformes, le processus de réforme n'a finalement pas donné des effets, c'est à peine à se demander s'il a été quelque part entamé. Le véritable problème réside en effet dans la faible capacité décisionnelle de l'autorité en charge de la réforme. Mais au-delà, l'esprit de la réforme était systématiquement fragmenté et partiel (il en est ainsi du projet de réforme de la loi 69/4 du 24 janvier 1969 sur les réunions publiques, défilés, cortèges et attroupements). En tout cas, aucune structure n'a été mise en place, ni au sein d'un même ministère, et encore moins au niveau du gouvernement, pour mettre en place un cadre global et cohérent à la réforme du secteur de la sécurité, qui trace les plans de réforme des différents ministères et veille à ce que les réformes nécessaires soient engagées conformément aux plans d'action et à la stratégie globale. A vrai dire, les questions de RSS et de gouvernance du secteur de la sécurité sont, par définition, interliées. Elles ne peuvent donc être séparées les unes des autres, au risque d'être inefficientes (tel est le cas du plan d'action du gouvernement de lutte contre le terrorisme, annoncé le 5 août 2013). A titre d'illustration, la police judicaire est un corps qui relève d'une double tutelle. En tant que force de sécurité intérieure, elle relève du ministère de l'Intérieur, mais dans le cadre de l'exercice de ses missions de police judiciaire, elle agit sous la supervision du ministère public, c'est-à-dire du ministère de la Justice. Par conséquent, les réformes qui visent ce corps, doivent se faire, au moins, au niveau de ces deux ministères. C'est dire que la réforme de la sécurité ne peut pas se faire sans celle de la justice. C'est pour cette raison que nous voyons la création de la commission de la RSS au niveau de la présidence du gouvernement, pour justement lui donner la capacité de réunir et d'engager, en même temps, tous les ministères et toutes les structures de la sécurité, de la défense et de la justice. Ainsi, non seulement le travail de coordination sera assuré pour une meilleure cohérence de la stratégie de réforme, mais également l'appropriation de cette réforme par ces différentes structures sera garantie. L'appropriation de cette stratégie par tous les acteurs est essentielle. Elle exprimera ainsi les termes du contrat de prestation de service de sécurité par l'Etat, selon les besoins et les attentes de la population. Le caractère consensuel de n'importe quelle stratégie, si cohérente soit-elle, est à lui seul insuffisant pour l'opérationnaliser. Sa valeur sera en définitive jugée de sa mise en œuvre effective. Une stratégie de réforme opérationnelle : oui, mais encore ? Le passage de la phase de l'élaboration à la mise en œuvre de la stratégie RSS est, pour le moins, un moment délicat et complexe. Pour l'Etat, le plan d'action sert comme un tableau de bord qui lui permet de piloter et de contrôler la mise en œuvre de la stratégie, suivant l'ordre des priorités, progressivement, tout en y apportant les réajustements nécessaires. Nulle stratégie ne doit être figée ou définitive. Toutefois, l'on ne cessera jamais de rappeler la nécessité d'entamer, sans tarder, la mise en œuvre effective de la stratégie RSS. Il y va même de la crédibilité du gouvernement. L'engagement des réformes ne doit pas tarder, sous aucun prétexte, sinon les besoins changent, mettant en échec certains éléments de la stratégie, ou certaines réformes qui ont du mal à être mises en place. Communiquer sur les composantes principales de la stratégie et sur les moyens de leur mise en œuvre (budget, lois, ressources, formations, etc.) est un élément fondamental dans la phase de mise en œuvre. En effet, le processus de mise en œuvre de toute RSS est lent; le facteur temps risque d'ailleurs, à ce titre, de créer des frustrations au sein de la population, ou des institutions sécuritaires elles-mêmes qui ne voient pas venir les réformes promises ou tant espérées. Il est dès lors important de pallier ce décalage frustrant par une communication adéquate sur les orientations précises de la stratégie et sur les produits réalisés ou à réaliser pour que l'action politique ait toujours un impact satisfaisant sur l'opinion publique. Certes, des efforts de communication sur les affaires de sécurité ont été consentis. Il n'en demeure pas moins que la communication institutionnelle, pourtant nécessaire en périodes de transitions démocratiques, est malheureusement quasi-absente. Outre la communication, la mise en œuvre doit tracer des orientations précises pour la RSS. Ainsi, il nous semble fondamental de construire les réformes sur des piliers forts d'un Etat démocratique. La sécurité nationale, la justice, la démocratie, l'Etat du droit et le développement sont les véritables valeurs qui doivent sous-tendre toute stratégie de réforme du secteur de la sécurité. Ces sur ces mêmes piliers que devra reposer l'ensemble de l'architecture institutionnelle du secteur de la sécurité en Tunisie. Les réformes envisagées n'auraient de sens que si elles correspondaient à des besoins de la population, en matière de sécurité, de libertés et de démocratie. Souvent, cette question échappe aux gouvernants, car les besoins de la population sont pressants, mais paradoxalement changeants. Ils se retrouvent alors dans l'obligation de répondre à des demandes urgentes (droit au syndicalisme policier, incrimination des atteintes contre les forces de sécurité, etc.), ou à privilégier les réformes les moins coûteuses ou les plus faciles à mettre en œuvre; à naviguer à vue, remettant aux calendes grecques les réformes les plus importantes ou impérieuses. Or, le retard ou la carence en matière de RSS est grave : elle cause l'échec du processus tout entier. Les opportunités de réforme du secteur de la sécurité se referment rapidement si rien n'y est fait à temps. Entre l'Etat et la population, il existe un contrat de sécurité qui sert à articuler les prestations aux besoins. Il est donc nécessaire de moduler de façon régulière les processus de réformes pour qu'ils aient un impact direct dans la vie quotidienne des citoyens, mais aussi dans le fonctionnement, la gestion et le suivi des activités liées à la sécurité. Il n'y a pas de succès garantis d'avance dans la RSS. Toutes les expériences comparées ont connu des revers et des échecs et restent mitigées. L'essentiel, c'est de réduire les facteurs risques et les causes de ces échecs. C'est entre autres raisons que nous insistons sur la volonté politique, le cadre stratégique, l'appropriation et la mise en œuvre rapide des processus de réforme. Comme il est inadmissible que l'Etat n'ait pas encore, trois ans après la révolution, défini et adopté un cadre stratégique pour la RSS, il serait regrettable que les réformes qui seraient conçues soient rangées dans les tiroirs du gouvernement, des ministères et encore pire de ceux du Parlement, justement faute de stratégie préalable et de plans de mise en œuvre effective. Mais encore, que seraient toutes ces réformes si elles n'avaient pas le soutien de la société ? A-t-on évalué le coût réel ou même potentiel de la RSS, et en avons-nous les moyens? Qu'a-t-on fait jusque-là ? Les futurs gouvernements portent une lourde responsabilité : lancer au plus vite une stratégie nationale de la RSS qui vise la transformation réelle de l'appareil sécuritaire pour en faire des forces de sécurité efficaces, responsables et comptables devant l'Etat et la population (le peuple). Il nous faudrait un champion pour relever ce défi ! *(Maître de conférences, expert en réforme du secteur de sécurité)
