Le projet de loi de finances 2021 (PLF2021) a fait ressortir un important besoin de financement brut dans le budget de l'Etat. Nous discutons dans ce qui suit les risques associés au schéma de financement proposé et suggérons quelques pistes pour les réduire. 1-Le besoin de financement brut : Le besoin de financement brut (BFB) nait de l'incapacité de l'Etat à couvrir, à partir de ses ressources propres -fiscales et non fiscales-, ses dépenses primaires et le service de sa dette. Il reflète fondamentalement le solde budgétaire (déficit budgétaire si le solde est négatif) et le remboursement du principal de la dette. Dans le PLF2021, le besoin de financement brut est de l'ordre de 19608 millions de dinars, ou 16.3% du PIB. C'est légèrement inférieur au poids de 17.5% prévu dans la loi de finances complémentaire (LFC) de 2020, mais c'est énorme par rapport aux 8.7% enregistrés en 2019. L'augmentation du besoin de financement se trouve expliquée en premier lieu par le remboursement du principal de la dette publique dont le poids dans le PIB serait de 9.5%. Il est prévu en effet une baisse de 3.7 % du déficit budgétaire par rapport à 2020, qui serait obtenu grâce à une meilleure maîtrise du déficit primaire. Par rapport au PIB, ce dernier devrait passer de 6.6% en 2020 à 3.1% en 2021, mais resterait 10 fois supérieur à ce qui a été enregistré en 2019 (0.3%).
2-Les ressources de financement : En 2021, le besoin de financement devrait être couvert presqu'exclusivement (99.5%) par recours à l'endettement. Le montant à mobiliser est de 19508 millions, ce qui représente plus que le double de ce qui a été emprunté en 2019. La structure des ressources d'emprunts fait ressortir les éléments suivants : - Un retour à la normale est prévu en 2021, année au cours de laquelle les emprunts extérieurs retrouveraient leur première place dans le financement des besoins de l'Etat, avec 84%. La part exceptionnellement dominante des flux d'endettement interne dans la loi de finances complémentaire de 2020, avec tout ce qu'elle a impliqué de tensions entre le gouvernement et la Banque Centrale de Tunisie, est en partie expliquée par la non-mobilisation des ressources initialement prévues à travers le marché financier international, soit 3438 millions de dinars. -Les besoins financiers de 2021 devraient être couverts à près de 53% par des sorties sur le marché international. Le montant ciblé sur ce dernier représente aussi près de de 62% des emprunts externes. Sur la base de l'hypothèse d'un taux de change de 2.8 dinars par dollar adoptée dans le PLF2021, c'est l'équivalent de 3675 millions de dollars que la Tunisie devrait chercher auprès des investisseurs internationaux.
3-Risques associés au schéma de financement proposé : La couverture des besoins financiers prévue par le PLF2021 fait émerger trois craintes. Elles portent sur la capacité de la Tunisie à mobiliser les montants prévus, sur les coûts financiers de ces derniers, et sur leurs implications sur la dette publique. 3.1. Rationnement sur le marché international : La Tunisie risque de ne pas pouvoir mobiliser une part ou la totalité du montant prévu sur le marché financier international. Important de rappeler qu'en 2020, nous n'avons pas pu mobiliser sur ce marché un montant ne dépassant pas le tiers de ce qui est prévu pour 2021. 3.2. Coût de financement élevé : A admettre que la Tunisie réussirait à mobiliser des financements sur le marché international, les coûts qui leurs seront rattachés risquent d'être exorbitants. Cette crainte se trouve davantage justifiée par la dégradation par Fitch rating le 23 novembre 2020 de la note souveraine de la Tunisie de B à B avec perspectives négatives (B-). 3.3. Augmentation du poids de la dette publique : Avec un taux de 92% du PIB prévu en 2021, cette dernière serait d'un poids jamais observé en Tunisie. Un tel poids pourrait faire émerger plusieurs risques évoqués par la théorie de surendettement (debt overhang theory). Il s'agit, entre autres, d'un impact potentiellement négatif sur la croissance économique et du risque d'un défaut de paiement. En effet, le secteur privé pourrait se trouver davantage désincité au cas où il anticiperait une augmentation future des impôts qui serait nécessaire à l'Etat pour servir la dette publique. La diminution de la croissance couplée à l'augmentation de la charge de la dette rendrait plus probable un défaut de paiement, qui ne ferait que rendre plus difficile et plus couteux le recours de la Tunisie au financement international.
4. Actions à mener pour réduire les risques du schéma de financement : Les risques associés au schéma de financement proposé dans le PLF 2021 appellent à des actions urgentes. Elles doivent être orientées à la fois vers une réduction du besoin financier que vers un meilleur choix des ressources de financement extérieur. 4.1. Réduire le besoin financier : Cet objectif pourrait être réalisé par deux actions complémentaires : - La première est de rompre le cercle vicieux déficit budgétaire, endettement, remboursement des intérêts, déficit budgétaire, endettement…etc. Ceci exigerait l'augmentation des recettes propres et/ou la rationalisation des dépenses budgétaires dans le but de réduire le déficit primaire, voire d'obtenir un solde primaire positif. C'est la seule solution viable dans le long terme. Elle nécessite en particulier une plus grande efficacité du système fiscal dans la mobilisation des ressources et exige un consensus politique et social sur la priorisation des dépenses publiques. - La deuxième est de réduire le montant à rembourser au titre des échéances de 2021. Ceci appelle à un grand effort diplomatique ciblant les créanciers étrangers publics pour annuler ou reporter le remboursement d'au moins une partie du service de la dette, en veillant toutefois à ce que ces mesures n'altèrent pas l'apport de nouveaux financements à la Tunisie. A titre d'exemple, la Tunisie a réussi à obtenir de la part du Fonds Arabe du Développement Economique et Social (FADES) un report pour plus tard d'un montant de 94 millions de dinars venu à échéance en 2020. Le report des échéances devrait également être recherché auprès des créanciers internes. Le service de la dette à rembourser à ces derniers en 2021 est supérieur à celui prévu pour les créanciers étrangers, et le seul report du remboursement du principal (4999 millions de dinars) de la dette interne permettrait de réduire de près de la moitié le montant à solliciter sur le marché financier international. Pour inciter les investisseurs institutionnels à y participer, le gouvernement devrait réduire le risque potentiel d'un tel report sur leur situation financière en leur proposant par exemple des compensations fiscales qui prendraient effet à partir de 2022. 4.2. Privilégier les financements officiels et solliciter des garanties souveraines : Ce sont deux éléments qui faciliteraient l'obtention de nouveaux financements à des coûts modérés : - Les financements officiels mobilisés auprès des créanciers bilatéraux et multilatéraux sont généralement rattachés à des coûts plus faibles en termes de taux d'intérêt et à des échéances plus longues. C'est ce que d'ailleurs la Tunisie a souvent réussi à faire, se traduisant par une dette extérieure principalement multilatérale et bilatérale. La Tunisie doit œuvrer pour renforcer cette structure et un accord avec le Fonds Monétaire International et un soutien plus franc de nos partenaires commerciaux et financiers (UE notamment) permettraient d'atteindre plus facilement cet objectif. - Chercher des garanties souveraines aux sorties de la Tunisie sur le marché international. La comparaison de deux émissions obligataires internationales lancées au cours des dernières années illustre bien l'importance desdites garanties dans la mobilisation de fonds à faible coût. Le 3 août 2016, une émission obligataire garantie par l'Agence des Etats Unis pour le Développement International (USAID) a permis à la Tunisie de mobiliser 500 millions de dollars (qui arriveront à échéance en 2021) à un taux d'intérêt de 1.416%, ce qui correspondait à l'époque à une marge de seulement 33 points de base. Le 27 janvier 2015, la Tunisie a pu mobiliser, sans garantie souveraine, la mobilisation de 1 milliard de dollars américains, mais à un taux d'intérêt de 5.75%. Selon le site d'information ilboursa, la loi de financement du budget du gouvernement américain pour 2021 mentionne l'octroi d'une garantie de prêt à la Tunisie. C'est une opportunité que la Tunisie aura tout intérêt à exploiter et à renforcer par d'autres garanties sollicitées auprès des pays riches.
Conclusion : La situation des Finances Publiques en Tunisie est dans une très mauvaise posture et le projet de loi de Finances 2021 en est une parfaite illustration. Il s'est traduit par un énorme besoin financier dont le schéma envisagé pour le couvrir fait craindre des risques associés à l'incapacité à trouver les financements, à des coûts de taux d'intérêt potentiellement très élevés, et à une hausse du poids de la dette publique. Il est urgent de mettre tout en œuvre pour réduire et maitriser ces risques et les pistes possibles proposées dans ce papier impliquent à la fois des actions politiques et économiques.
*Ce papier est une synthèse d'une partie de notre intervention au débat portant sur « les lois de finances à l'épreuve de la Covid-19 : relancer l'économie ou rétablir les finances publiques » et organisé le 20-11-2020 par le Laboratoire d'Intégration Economique Internationale (dir. Pr. Fatma Marrakchi Charfi, FSEG de Tunis), avec le soutien de la fondation Friedrich Nauman, de l'Institut Français de Tunisie et de l'Association des Relations Economiques et Financières Internationales. **Maître de conférences et directeur du département d'économie à la Faculté des Sciences Economique et de Gestion de Tunis.
