Mongi BOUGHZALA, Professeur à l'Université de Tunis El Manar La situation des finances publiques tunisiennes est extrêmement difficile et le pays traverse une crise économique et sociale grave et exceptionnelle. Cette situation nécessite un traitement exceptionnel. La gravité de la situation est due non seulement aux effets désastreux de la pandémie mais aussi à l'accumulation de dettes, d'arriérés, de défaillances de toutes parts, de temps perdu, de promesses non tenues et de problèmes non résolus, notamment au niveau des entreprises publiques et de l'ensemble des services publics. Par-dessus tout, il y a la faillite et la faiblesse de la classe politique et de l'Etat. Du point de vue financier, l'Etat fait face à des défis et des exigences multiples, complexes et contradictoires : faire face aux dépenses urgentes et imprévues provoquées par la pandémie, consacrer plus de ressources à la relance de l'économie, l'assainissement financier et managérial des principales entreprises publiques et aux grands programmes de développement économique et social en vue de répondre aux aspirations sociales, y compris la création d'emplois pour les jeunes et la réduction des disparités régionales et des diverses formes d'injustice, maîtriser la dette publique (de l'Etat et des entreprises publiques) et le déficit budgétaire, contrôler l'inflation, et assurer l'équilibre des finances extérieures... Il est impossible d'assurer tout cela à la fois et rapidement. Dans les circonstances actuelles et à moyen terme, il est indispensable de faire des choix difficiles et de parer d'abord au plus urgent et il va falloir accepter la persistance d'un certain niveau d'inflation et de chômage et le recours à l'endettement tout en ayant à gérer les contraintes de financement extérieur ainsi que les risques d'instabilité sociale. La stabilisation de l'économie prendra du temps. On ne pourrait pas, à court et très moyen termes, renoncer ou même tout simplement réduire l'endettement sans renoncer à certaines dépenses indispensables. Certes, il y a des possibilités d'améliorer de diverses manières les ressources propres de l'Etat (fiscales et non fiscales) et de rationaliser certaines dépenses mais la marge de manœuvre est plutôt réduite et ne suffirait pas pour régler les grands problèmes des finances publiques qui se posent actuellement. En revanche, à long terme, les espoirs sont permis mais seulement si certaines conditions politiques sont remplies ; autrement, si le pays continue à être gouverné de la même manière, on risquerait de s'enfoncer dans une crise encore plus profonde. Dans le cadre de la loi des finances 2021, l'Etat se trouve aujourd'hui dans l'obligation de prendre des mesures urgentes et d'engager des dépenses importantes au-delà de ses ressources ordinaires pour soutenir les entreprises et leurs employés et améliorer le système de santé. En fait, le pays s'attend à plus, à un véritable plan de développement, un nouveau contrat social et des programmes concrets pour sortir de la crise, ce qui implique encore plus de dépenses. Dans ce contexte, jusqu'où peut-on s'endetter, comment et dans quel cadre macroéconomique ? N'étant pas dans la situation où la loi de finances et le budget de l'Etat, et la politique macroéconomique d'une façon plus générale, sont inscrits dans une vision de long terme et dans un plan de développement économique et social cohérent, il est néanmoins souhaitable et toujours possible de faire au moins de telle sorte qu'ils soient arrêtés dans un cadre permettant la coordination systématique entre les principaux partenaires concernés, en l'occurrence le gouvernement, la Banque centrale et les principaux partenaires sociaux. Il s'agit de s'entendre sur les priorités et les objectifs, les cibles et les mécanismes de mise en œuvre et de pilotage macroéconomique au cours de cette période particulièrement difficiles. Cela revient en particulier à procéder à la coordination entre la politique budgétaire, la politique monétaire et la politique d'endettement. Il est coûteux, voire dangereux, de continuer à les gérer séparément et d'une façon antinomique : la politique budgétaire par le gouvernement (principalement le ministère des Finances), la politique monétaire par la Banque centrale et la politique d'endettement par tout le monde et en fait d'une manière peu cohérente. Il n'est pas trop tard de renforcer et de systématiser la coordination de ces politiques. En fait, une certaine coordination est en cours ; le gouvernement discute avec le gouverneur de la BCT et les principaux partenaires sociaux et interagit avec l'ARP, mais c'est insuffisant. Notons que la coordination systématique des politiques macroéconomiques n'entraîne pas la remise en question de l'autonomie de la BCT, laquelle ne signifie d'ailleurs pas que la BCT soit libre de fixer seule à la fois ses objectifs et ses instruments. Les objectifs et les cibles devraient être arrêtés conjointement. La coordination entre les principaux acteurs permet de clarifier les responsabilités et d'éviter notamment que la politique budgétaire soit prédominante par rapport à la politique monétaire et inversement. La stabilité monétaire est une notion relative qu'on peut définir pour simplifier par un taux d'inflation acceptable. Dans le contexte tunisien, en période normale ce taux serait inférieur à 3% mais dans les circonstances difficiles que le pays traverse, ce taux pourrait être plus élevé et ne devrait pas être fixé indépendamment des autres objectifs déjà mentionnés et de certains paramètres extérieurs exogènes. Il pourrait rester autour de 5%. Le risque d'inflation ne semble d'ailleurs pas constituer une si importante menace même en cas d'une politique monétaire accommodante, et ce, vu le fléchissement de la demande globale, entraîné par la baisse de la demande extérieure, des revenus et des investissements. Le taux d'inflation qui va prévaloir ne dépend qu'en partie du niveau de dépenses retenu et du déficit budgétaire et de son mode de financement. Le financement du déficit repose principalement sur l'endettement (donc l'augmentation de l'endettement total) qui peut être à court, moyen ou long terme, intérieur ou extérieur, et qui peut être à l'origine de l'injection de plus de monnaie. Encore une fois, le niveau des dépenses et du déficit ne devrait pas être un choix arbitraire mais dicté par les ressources propres disponibles et par les dépenses exceptionnelles et indispensables, y compris celles provoquées par la pandémie. Le projet de loi de finances de 2021 prévoit un déficit de huit milliards de dinars, approximativement, donc une augmentation de la dette publique totale du même montant, obtenue en empruntant dix-neuf milliards et demi (19,5) de dinars et en remboursant onze milliards et demi (19,5-11,5=8). En admettant que ces chiffres correspondent aux besoins effectifs de l'Etat, la question importante est : quelle répartition entre endettement extérieur et endettement intérieur et sous quelles conditions ? Ce qui est étonnant c'est que le projet de loi de finances propose de se diriger principalement vers la dette extérieure à hauteur de seize milliards et demi et de limiter à trois milliards la dette intérieure. Donc, après soustraction du remboursement de cinq milliards de dette prévu pour 2021, la dette intérieure totale va diminuer de deux milliards (3-5 = -2) alors que la dette extérieure va augmenter de dix milliards (16,5- 6,5=10 et 10-2=8 = déficit). On se désendette à l'intérieur et on se surendette à l'extérieur ! Ce choix est étonnant, c'est le moins qu'on puisse dire ! Il semble qu'il soit fait parce qu'on croit que l'endettement intérieur est inflationniste et que le marché financier tunisien ne peut pas absorber plus! Deux idées sans fondement. D'abord le financement extérieur n'est pas moins inflationniste car il donne lieu à l'injection d'une contrepartie équivalente en dinars, donc à plus de liquidité en circulation (à moins que la BCT procède à sa stérilisation, ce qu'elle ne fait pas d'habitude), alors que dans le cas de l'endettement intérieur l'impact sur la masse monétaire dépend de la politique monétaire et ne dépasse pas celui de l'endettement extérieur. Par ailleurs, dans les conditions actuelles, le financement extérieur est difficile à obtenir et plus coûteux, sans parler de son impact très contraignant sur la balance de paiement. Quant aux possibilités d'absorption de la dette publique par le marché intérieur, elles dépendent de la politique monétaire. La sagesse et la théorie économique nous enseignent que l'endettement intérieur est moins coûteux pour l'Etat, et moins risqué et de loin préférable pour le pays, compte tenu du volume de l'emprunt nécessaire, de la structure de l'encours de la dette publique et de la situation macroéconomique du pays. De même, il est plus judicieux que cette dette soit de long terme et que la Banque centrale en rachète une grande partie. Le rachat de la dette publique (le refinancement) par la Banque centrale est une pratique courante et fait partie des instruments normaux de la politique monétaire. C'est la seule manière dans le contexte actuel de créer assez de demande pour les titres émis par l'Etat. La limite acceptable du rachat par la Banque centrale de tels titres est discutable ; le vrai problème c'est qu'il n'y a pas d'alternative viable, sachant que l'endettement extérieur n'en est pas une. Il n'est pas non plus souhaitable que la Banque centrale fournisse les fonds directement à l'Etat ; ça serait une grave erreur, on ouvrirait une porte à de graves abus. Quant au risque inflationniste, il est réel mais, encore une fois, il n'est probablement pas si grave parce que la demande globale additionnelle générée par les liquidités additionnelles qui résultent du rachat de la dette par la Banque centrale va compenser l‘effet de la baisse actuelle des revenus, des investissements et des exportations. De plus, cette politique expansionniste pourrait stimuler la production et le pays n'a de choix que de miser sur ses possibilités de croissance future. Cependant, ces possibilités, quoique potentiellement importantes, vont dépendre de l'avenir politique du pays, et c'est là que le bât blesse ! L'instabilité politique et sociale actuelle constitue une lourde menace qui risque de freiner la croissance et par suite de favoriser l'inflation. Le plus grand risque pour la Tunisie ne réside pas dans la pandémie, aussi meurtrière et terrible soit-elle, mais dans son instabilité politique, l'immaturité et la fragmentation de son paysage politique et dans la montée des forces obscurantistes. Cette vulnérabilité est à l'origine de la tendance actuelle à l'autodestruction et à la désintégration qui ne cessent de ronger le corps social tunisien. Cependant, l'histoire nous montre que tout de même la Tunisie pourrait s'en sortir.
