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« Réformer pour relancer l'économie et la croissance » Entretien avec Hédi Larbi, ministre de l'Equipement, de l'Aménagement du territoire et du Développement durable
Le Tunisien n'est pas réformiste, c'est un conservateur, surtout sur le plan économique. Une chose est certaine, sans réformes et sans changement des méthodes de travail et de réflexion et sans le changement et le renforcement des institutions, on n'ira pas loin. La réforme doit viser l'économie et le social et non le juridique Quels sont les priorités et les dossiers qui nécessitent aujourd'hui un traitement urgent ? Le ministère de l'Equipement, de l'Aménagement du territoire et du Développement durable a pratiquement deux priorités majeures. La première priorité est avant tout de réactiver un certain nombre de projets qui sont extrêmement longs en termes de mise en œuvre actuellement ou de réactiver des projets qui sont à l'arrêt, en particulier les grands projets (autoroutes) ou encore sur le réseau national qui, malheureusement, subissent des contrecoups d'un certain nombre de comportements et de précipitations dans leur préparation ou dans l'exécution par les entreprises. C'est la première priorité focalisée sur le redémarrage, l'activation, l'accélération des projets soit pour les autoroutes, soit pour les pistes rurales et le réseau routier. La deuxième priorité n'est autre que l'amélioration des conditions de travail et des prestations du ministère dans son ensemble. Malgré son caractère technique, ainsi que la conscience professionnelle assez élevée de ses cadres, ce ministère a subi le contrecoup de la révolution en perdant bon nombre de ses cadres compétents et a été touché, également, par un certain laxisme et par le manque de rapidité dans la prise de décision qui est devenue une sorte de réflexe au sein de l'administration tunisienne. Au niveau de ce ministère, on a pensé à remotiver l'ensemble du personnel et procéder par là même à un certain nombre de réformes institutionnelles, d'abord au niveau des procédures administratives et juridiques qui sont extrêmement lourdes. Vous avez annoncé à maintes reprises que vous avez l'intention de mener des réformes en profondeur, des réformes aussi bien structurelles qu'institutionnelles qui vont impulser la relance de l'économie nationale. Pouvez-vous nous donner de plus amples détails sur ces réformes ? Le ministère de l'Equipement, de l'Aménagement du territoire et du Développement durable a un impact très important, puisque 30% du budget d'investissement de l'Etat sont pratiquement conçus et mis en œuvre par ce ministère. C'est une injection très importante de ressources dans l'économie tunisienne, ce qui fait travailler les entreprises, les bureaux d'études, les conseils, etc. Ces entreprises ont besoin aussi de fournitures, de carburants et d'autres matières dont l'injection dans l'économie génère un débord et crée un effet de multiplicateur. Notre département prévoit l'engagement de réformes qui pourront améliorer ses performances et améliorer l'impact économique qui dépendra certainement des réformes structurelles qu'ont doit initier dans l'économie tunisienne. Les réformes institutionnelles au niveau de ce ministère visent la réorganisation des départements en les dotant des ressources humaines et des compétences qu'il faut ainsi que la simplification des procédures administratives internes pour pouvoir travailler efficacement et plus rapidement. On a déjà entamé les réformes au niveau de la direction des ponts et chaussées et de l'unité des logements sociaux, d'autres suivront pour toucher d'autres départements. Le deuxième train de réformes se focalise sur la politique sectorielle et le cadre juridique de la politique de l'habitat qui est une politique assez vieille et extrêmement coûteuse. Idem pour les plans d'urbanisme ou l'aménagement des zones industrielles qui nécessitent l'intervention directe ou indirecte du ministère en recourant aux procédures de gestion de l'urbanisme et au cadre juridique, qui sont aussi lourds et un peu vieux et qu'il faut absolument réviser. Il faut revoir aussi la politique de l'habitat et du logement social en particulier, parce qu'il faut avoir une politique du logement social plutôt qu'un programme de logement social au coup par coup. Au niveau de la gestion foncière, on est appelé aussi à introduire des réformes sur la constitution des réserves foncières de l'Etat, parce que, malheureusement, la spéculation foncière qu'on observe aujourd'hui est le résultat des mauvaises politiques de gestion foncière, en particulier des domaines de l'Etat. Il faudrait impérativement changer et simplifier les procédures de gestion d'allocation des ressources foncières. Il y a aussi des réglementations et des procédures concernant le domaine public maritime et sa gestion, l'environnement et l'autorisation qu'on donne pour un certain nombre de projets industriels et à caractère commercial, qui sont lourdes, lentes et donc coûteuses aussi bien pour l'Etat que pour les investisseurs. Ce sont des réformes qui demandent du temps, mais on va les entamer pour préparer à nos successeurs un train de réformes qui ne doit pas s'arrêter. S'il y a un problème en Tunisie, c'est cette culture de réforme, extrêmement faible. Le Tunisien n'est pas réformiste, c'est un conservateur, surtout sur le plan économique. Une chose est certaine, sans réformes et sans changement des méthodes de travail et de réflexion et sans le changement et le renforcement des institutions, on n'ira pas loin. La réforme doit viser l'économie et le social et non le juridique. Le juridique vient au service de l'économique et du social et on est là pour servir le citoyen, donc la réforme doit servir le citoyen. C'est un changement mental total qu'il faut initier et qui va nous demander un petit effort d'adaptation. Tous les pays qui arrivent à résister aux crises économiques et sociales, à parvenir à un taux de croissance très important, à diminuer le taux de chômage, à s'occuper des classes pauvres, ont engagé des réformes structurelles importantes. Ils ont souffert, mais ils ont prospéré. Plaider pour l'urgence des réformes structurelles, c'est aussi mettre en place de nouvelles politiques dans les domaines de l'infrastructure, des services, de l'habitat, de l'investissement... Quels seront les grands axes de ces politiques ? D'abord, il faut que l'institution fonctionne convenablement. Il faut rationaliser les procédures de travail, enraciner la culture de travail, promouvoir les ressources humaines. L'un des axes fondamentaux des réformes consiste en la révision de toutes les politiques de l'habitat, de la gestion urbaine, de l'octroi des autorisations, des choix des investissements, d'entretien... Depuis des années, on s'occupe de l'investissement et non de l'entretien (routes, pistes, ouvrages d'art...), alors qu'il est le plus important et la priorité des ressources. Il faut donner, par ailleurs, plus de ressources à l'entretien et en même temps investir dans les nouveaux projets. Entretenir ce qu'on a, c'est maintenir un bon niveau de services. Quelles sont les principales opportunités d'investissements offertes par les instances internationales, telles que la Banque mondiale, l'UE, la BAD... ? Ce ministère est l'un des ministères les plus efficaces en matière d'investissement et d'utilisation des investissements financés par les bailleurs de fonds (BEI, Banque mondiale...). Il a toujours eu de bonnes relations avec les institutions internationales et régionales (BEI, BAD, Fades, Jica...) qui financent aujourd'hui en partie nos investissements. On n'a pas de problèmes d'investissements, mais on a des problèmes d'organisation et d'utilisation des ressources et de choix des investissements. Je pense qu'on a trop investi en particulier au cours des trois dernières années et qu'on continue à le faire. Il y a des milliers de projets sur tout le territoire, d'une façon générale. J'ai fait un diagnostic rapide et j'ai constaté que la plupart de ces projets souffrent de sérieux problèmes de mise en œuvre, de lenteurs ou d'arrêts, et ce, pour deux raisons. Premièrement, ces projets n'ont pas été préparés convenablement, que ce soit en termes techniques ou fonciers. Donc, la plupart de ces projets d'investissements dans plusieurs secteurs, pas uniquement au niveau du ministère, sont à l'arrêt et ont des problèmes fonciers. Les procédures foncières de libération de l'emprise sont devenues extrêmement lentes parce qu' après la révolution, les gens se défendent beaucoup plus et leurs exigences sont absolument énormes parfois justifiées et parfois non justifiées, mais on est parfois obligé de suivre les procédures juridiques en place. Cette action nécessite beaucoup de temps et tout ce qui est perte de temps pour l'exécution est un surcoût; la plupart pour ne pas dire tous les projets sont en surcoût. Deuxièmement, on a lancé tellement de projets, pas uniquement au niveau de ce ministère, qu'on a saturé les entreprises, dépassées par le nombre de projets à exécuter. Il y a, en outre, un problème de culture de travail. Les gens ne veulent plus travailler, donc il y a de moins en moins de travailleurs. Quand on ouvre autant de chantiers, on a certainement besoin de matériaux de construction, de produits de carrière et autres. Nos projets souffrent d'une mauvaise qualification, d'une mauvaise programmation, outre la non-préparation des études pour qu'elles soient prêtes à l'exécution quand on lance l'appel d'offres. On a souvent lancé des appels d'offres, alors qu'on n'était pas prêt à l'exécution. Au niveau de notre département, on compte revoir nos programmes d'investissements et focaliser sur les priorités les plus importantes, en l'occurrence les projets à l'arrêt. On a mis une task-force pour voir comment améliorer la qualité de ces projets et les redémarrer dans de bonnes conditions, régler les problèmes fonciers, améliorer la qualité des études techniques, etc. Il faut absolument mettre en place un programme pour le choix des investissements à impact économique et social. On ne lancera dorénavant les projets que quand ils seront prêts à l'exécution et après avoir réglé les problèmes fonciers et techniques. Par ailleurs, dans le choix de l'allocation des ressources, il faut donner la priorité à l'entretien de l'infrastructure pour que la qualité des services soit maintenue pour l'ensemble des usagers et du pays. Il faut penser aussi à l'investissement dans les régions d'une manière stratégique en attirant des investissements productifs et créer, de ce fait, un environnement favorable à l'investissement privé. Il faut une stratégie bien réfléchie, complète, dans laquelle il y aurait à la fois la contribution du secteur public, du secteur privé et de la société civile, et ce, pour arriver à concevoir un programme intégré au niveau régional. La situation alarmante des entreprises publiques sous votre tutelle (Somatra, Tunisie autoroutes, OTC), à l'instar de toutes les entreprises publiques en difficulté est un dossier qui fait l'objet d'une polémique. Quelles mesures d'urgence faut-il prendre pour sauver ces entreprises ? Le débat sur la situation de l'entreprise publique en général doit être engagé pour identifier le rôle de l'Etat dans l'économie nationale, un rôle extrêmement important pour tout ce qui est régulation, conception des politiques et des stratégies de développement, de sécurité, mais aussi de tout ce qui touche à la protection des couches à faibles revenus. Mais est-ce que l'Etat a un rôle dans le secteur productif, alors même qu'il y a un secteur privé qui fonctionne? Il y a des secteurs où le service est quasi public comme l'eau, l'énergie... La question qu'on se pose : est-ce qu'on laisse l'Etat tout seul, ou est-ce qu'on permettrait au secteur privé d'aider, de coopérer, moyennant un partenariat public-privé, à partir du moment que le privé peut nous rendre des services sous la supervision de l'Etat avec une meilleure qualité et un meilleur prix? Je ne vois pas pourquoi on s'en priverait. La problématique des entreprises publiques est assez sensible, parce que la situation de ces entreprises, au-delà des conséquences de la révolution (les grèves, les sit-in, l'augmentation des salaires et du personnel, le laxisme...) qui les a énormément alourdies, est impactée par la question des fonds où l'Etat intervient pour imposer les prix de vente et des prestations. En fait, la problématique doit être posée. Quel est le rôle de l'Etat dans les entreprises publiques? Au-delà d'être actionnaire, quand on leur impose un certain nombre de contraintes qui les bloquent et ne leur permettraient pas d'atteindre l'efficacité qu'il faut, c'est la responsabilité de l'Etat. L'expérience a été vécue à la fin des années 80, avec l'établissement des contrats-programmes avec les entreprises publiques pour qu'elles améliorent leurs performances et l'Etat de l'autre côté s'engage à intervenir, mais cela n'a jamais abouti dans aucune entreprise, et ce, parce que l'Etat n'a jamais été en position de tenir ses engagements vu les pressions politiques, sociales... Aussi, les augmentations des salaires issues des négociations sociales dépassent parfois les capacités des entreprises publiques, donc on est dans une situation qui n'est claire ni pour l'Etat ni pour les entreprises. Il faut qu'on lance ce débat et examiner la possibilité de mettre ces entreprises en compétitivité avec le secteur privé, pour leur permettre de bien se gérer et améliorer leurs performances. Au niveau de notre ministère, on a seulement deux ou trois entreprises en difficultés, mais nous veillons à la résolution de leurs problèmes le plus rapidement possible. Mais, en général, la question qui se pose incessamment : pour combien de temps continuera-t-on à sauver et assainir ces entreprises ? Ce n'est pas la première fois ni la dernière. Il faudrait trouver une solution radicale, quoique, jusqu'à présent, l'Etat n'ait pas montré qu'il est capable de tenir ses engagements envers ces entreprises et des fois réciproquement d'ailleurs, où des entreprises n'ont pu tenir leurs engagements. La question est ouverte et on doit en débattre, mais on ne doit surtout pas l'occulter. Sauver les entreprises publiques en difficultés, oui, mais pour combien de temps et pour quoi faire. Dans une situation économique difficile où les finances publiques sont encore plus difficiles, il vaut mieux mettre le peu de ressources qu'on a là où on en a besoin socialement et ne pas les allouer aux entreprises en difficultés qui, dans 4 ou 5 ans, vont demander encore de l'aide. Dans une situation pareille, il faut bien parier sur les priorités et mobiliser les ressources là où il faut, là où il y a un impact social et économique important. Le foncier, un obstacle de taille qui bloque les projets de développement. Comment y faire face? N'est-il pas temps de réviser la loi d'expropriation ? C'est le grand problème qui bloque tous les projets dans plusieurs départements. Ce problème foncier provient de deux causes : l'absence d'études élaborées à l'avance, due essentiellement à un problème de programmation et de planification. Aussi, l'administration tunisienne ne procède pas à la libération des emprises avant de lancer les travaux. La deuxième cause concerne les procédures d'expropriation et de libération d'emprises qui sont lourdes, complexes et non transparentes. L'essentiel des étapes d'expropriation n'est pas décentralisé, tout se fait à Tunis. Nous veillons à ce que les opérations s'effectuent désormais au niveau régional, sachant que les actions de libération des emprises peuvent durer entre deux et trois ans. Il faut donc réformer les procédures et simplifier, entre autres, la loi d'expropriation. Le développement, c'est avant tout des réformes. Parmi vos priorités, figure la mise en application de la loi PPP, quel serait son impact sur la relance de l'économie nationale ? En fait, il y a deux objectifs fondamentaux pour cette période en Tunisie. La relance de l'économie nationale, la création d'emplois et l'amélioration de la compétitivité nécessitent des réformes permettant de diminuer les coûts de transaction et de production en Tunisie et d'attirer par conséquent beaucoup plus d'investisseurs nationaux et internationaux. Des réformes qui favoriseront l'amélioration de notre compétitivité sur le marché extérieur, l'augmentation des exportations... La relance de l'économie se fera d'abord et avant tout par la réforme qui impulsera l'investissement privé qui est fondamental pour la croissance et l'emploi. Par ailleurs, la maîtrise des dépenses publiques et la restauration des équilibres macroéconomiques sont le second objectif crucial qu'il faut atteindre, car au cours des trois dernières années, on n'a enregistré que des déficits élevés, l'endettement s'est emballé, les problèmes budgétaires s'accentuent de plus en plus, les salaires ont augmenté de plus de 40%, ainsi que les subventions (de 6 à 7% du PIB)... On ne peut pas continuer à vivre au-dessus de nos moyens. En adoptant une politique de rationalisation des dépenses, on peut augmenter la productivité, améliorer les recettes fiscales et commencer à réduire les déficits. Il faut mener des actions pour mieux maîtriser les dépenses publiques et rétablir les conditions macroéconomiques en utilisant tous les moyens qui nous permettent d'atteindre ces deux objectifs. Le partenariat public-privé (PPP) est un des instruments qui nous permet, en fait, de réduire la charge financière de l'Etat en établissant un partenariat avec le secteur privé pour investir dans un certain nombre de projets à caractère public (port, aéroport...). La loi PPP posera le cadre réglementaire et les procédures à suivre pour développer ce partenariat. C'est dire que dans un premier temps, c'est plus le signal qu'on va lancer que la réalité parce que pour faire un contrat PPP sur un projet donné, il faut entre deux et cinq ans. Etablir un contrat PPP, c'est préparer des études de faisabilité juridiques, établir des négociations avec le secteur privé, préserver l'intérêt public, puis entamer la réalisation qui sera suivie par l'exploitation. Ce n'est pas la panacée, mais cet instrument aidera beaucoup et on en a besoin aussi bien pour les investisseurs nationaux qu'étrangers. Pour revenir au dossier de l'habitat, où en êtes-vous avec le projet de construction de 30 mille logements sociaux ? Le programme est aujourd'hui à 20 mille, dont 8 mille logements précaires destinés aux populations défavorisées vivant dans le milieu urbain et rural et les 12 mille logements sociaux seront construits en milieu urbain et qui vont être des logements collectifs. Aujourd'hui, les 650 mille logements achevés ont été distribués aux bénéficiaires et un millier en cours de construction. Le programme en totalité est en cours d'exécution avec un peu de lenteur, en l'absence de financements. La politique de l'Etat en matière d'habitat et les règlements d'urbanisme et la gestion foncière sont conçus de sorte que pour monter un programme formel par les sociétés publiques et autres promoteurs immobiliers, on met beaucoup de temps, et la quantité produite par le secteur formel est pratiquement négligeable par rapport à la construction individuelle. Donc, comme il n'y avait pas suffisamment de fonciers viabilisés avec les routes et les infrastructures adéquates, pour l'achat et la vente, les gens ont pris le parti d'aller acheter des terrains hors périmètres urbains ou hors plans d'aménagement et de construire d'une façon anarchique. L'anarchie a fait que l'Agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (Arru) continue à intervenir dans des zones où l'urbanisation est désordonnée. Cela est dû aux politiques et aux plans d'aménagement qui ne sont plus efficaces, d'où la spéculation foncière. Cette ruée a créé l'effet boule de neige où les citoyens pensent qu'il n'y a pas suffisamment de terrains pour acheter. Faut-il penser à créer d'autres entreprises outre l'AFH qui détient depuis 20 ans le monopole du foncier de l'Etat, ouvrir le marché et donner l'accès à d'autres institutions concurrentielles pour qu'on puisse augmenter la capacité de production du foncier viabilisé, accroître l'offre, améliorer la qualité, étudier les prix? C'est une question ouverte au débat aussi.
