Par Mohamed Salah BACHTA Dans le cadre de sa politique hydrique, la Tunisie a procédé, dès les années soixante-dix, à l'inventaire de ses ressources hydriques. Une première allocation de celles-là a été réalisée dans le cadre des plans directeurs, du nord, du centre et du sud. Pour la concrétisation de ces affectations, l'Etat tunisien a été confronté au problème du choix du mécanisme de prise de décision. Il a opté pour un mécanisme basé sur l'administration publique. Pour la concrétisation de ce choix, l'Etat a mis en place, d'une part, un environnement institutionnel adéquat dont les principales composantes sont une administration publique dotée de moyens importants traduisant la puissance publique et sa volonté d'aménager l'espace et de maîtriser le territoire national et, d'autre part , un cadre juridique précisant les règles de cette gestion. Les structures publiques en charge de la gestion de l'infrastructure hydraulique mises en place, notamment les périmètres irrigués, sont essentiellement les offices de mise en valeur et l'Agence de la réforme agraire dans les périmètres irrigués (Arapi). Le code des eaux, paru en 1975, a représenté l'assise juridique au mécanisme de gestion adopté. Son contenu énonce une décision éminemment politique précisant que l'ensemble des ressources en eau appartient désormais au domaine public et ne peuvent faire l'objet d'aucune appropriation privée, comme le précise l'article 3 du code, «le domaine public hydraulique est inaliénable et imprescriptible». Les droits de propriété privée existants sont reconvertis en droits d'usage. Cette reconversion est affirmée par les termes de l'article 21 du code, «les droits de propriété existant particulièrement dans les oasis du sud à la date de la promulgation du présent code et arrêtés par la commission des purges des droits d'eau sont convertis en droits d'usage d'eau, portant sur un volume équivalent aux droits de propriété». Grâce à ce mode de gestion des ressources hydriques, l'Etat tunisien a pu esquiver la dimension politique de la question. Celle-là est à interpréter comme la nécessité d'arbitrer entre des acteurs sociaux ayant des intérêts divergents. Cette épineuse dimension politique étant évacuée, l'Etat tunisien a pu sur des bases techniques mettre en place une importante infrastructure de mobilisation, de transfert et de distribution de l'eau. Les surfaces irriguées sont passées de 65.000 ha au lendemain de l'indépendance à 243.000 ha en 1985, à 340.000 ha en 1995 et 450.000 ha actuellement. L'approvisionnement en eau potable des citoyens est assuré par la Sonede en milieu urbain et par la direction générale du Génie rural et l'exploitation des eaux (DG/GREE) en milieu rural. Des taux de desserte importants ont été atteints ; ils sont estimés à environ 100% pour les urbains et à 92% pour les ruraux. Plusieurs limites de ce mécanisme de prise de décision ont commencé à émerger. Elles sont de diverses natures. Les premières se rapportent aux faibles taux d'intensification observés dans la plupart des périmètres irrigués. Cet état d'exploitation de ces périmètres a justifié la boutade suivante, «cette eau qui a tant soif d'économie mérite d'être mieux valorisée». Par ailleurs, des voix commencent à s'élever, ici et là, pour exprimer leur opposition à certains transferts interrégionaux de l'eau. D'autres limites de ce mécanisme concernent, d'une part, l'augmentation des dépenses publiques qui pèsent sur le budget de l'Etat, consécutives aux faibles taux de recouvrement des frais hydrauliques, l'apparition d'un espace discrétionnaire des administrations publiques qui va croissant et, d'autre part, l'assimilation par les usagers du service de ces administrations à un bien public. Ces usagers se sont comportés dans la plupart du temps en tant que passagers clandestins. Les écarts par rapports aux règles ont été soit acceptés soit matés. Il en a résulté des dommages aux ressources communes et des sentiments de frustration chez les usagers. Toutes ces limites générales ont pesé, dans le cas de la gestion des périmètres irrigués, pour effectuer des adaptations du choix du mécanisme de prise de décision collective. C'est ainsi qu'à partir de 1989 est intervenue la dissolution des offices et la fusion de tous les organismes agricoles régionaux sous un organisme unique, le commissariat régional au développement agricole. Dans un élan de décentralisation et de participation des usagers à la gestion du domaine hydraulique public, des associations d'intérêt collectif (AIC) ont été créées. Celles-ci ont évolué pour devenir des Groupements d'intérêts collectifs (GIC) et puis des Groupements de développement agricole (GDA). Malgré cette pseudo volonté publique de responsabiliser les irrigants, les associations d'irrigants sont restées dominées par l'administration. Cette domination est orchestrée à travers des procédures administratives et politiques. Les premières concernent l'élaboration et l'adoption des budgets prévisionnels des associations qui doivent être établis et validés par le ministère des Finances à travers son représentant à l'échelle régionale et par le gouverneur concerné. Les secondes apparaissent au niveau du choix des membres du conseil d'administration de ces associations. Ces membres sont des personnes relais travaillant plus pour l'intérêt des responsables politiques locaux que pour consolider l'action collective menée par l'association à laquelle ils appartiennent. De toute évidence, le mécanisme de prise de décision adopté et les procédures non démocratiques qu'il a nécessitées sont devenus totalement anachroniques après la révolution. Dans la suite de ce texte, je voudrais proposer quelques principes directeurs pouvant être adoptés pour la caractérisation du mécanisme démocratique de prise de décision collective se rapportant aux ressources hydriques. L'eau potable doit être considérée comme un droit à garantir à tout citoyen. En milieu urbain, la Sonède en tant que monopole public est à renforcer et à maintenir dans sa mission. Outre l'expérience acquise dans le domaine de ses compétences, des raisons purement économiques militent en faveur de cette option de maintien de la Sonède. Celle-ci a une technologie, comme tous les services en réseau, Steg, Sncf, qui présente, selon les économistes, des rendements à l'échelle croissante. Cette caractéristique technologique conduit à des coûts marginaux décroissants, la dernière unité produite coûte moins chère que celle qui l'a précédée. Dans un tel cas, la tarification du service à son coût marginal, règle à observer en situation de concurrence parfaite, conduit nécessairement à une perte. Cette dernière est due au fait que les coûts des unités antérieures sont supérieurs à celui de la dernière unité. Pour continuer à fournir ce type de service, les entreprises pourvoyeuses de tels services cherchent à acquérir un certain pouvoir de monopole, en fusionnant ou en augmentant leurs parts du marché, leur permettant de s'écarter de la règle de tarification au coût marginal. Un monopole public est toujours, à mon sens, préférable à un monopole privé. Le service de l'eau potable assuré par la DG-GREE doit être repensé pour répondre aux situations les plus diverses, notamment le cas de l'habitat dispersé. Des subventions d'équilibre sont, comme dans le cas de la Sonède, à négocier avec cette direction générale pour qu'elle puisse remplir correctement sa mission. En ce qui concerne les autres usages de l'eau, notamment agricole, un large débat public portant sur les décisions déjà prises est à organiser. Un tel débat devrait être précédé par une étape de connaissances et d'analyse permettant de produire de l'information pertinente de nature technique et économique. Une telle information est à rendre accessible aux acteurs privés. Ces deux étapes de connaissance et de débat devront conduire à l'instauration d'un nouveau mécanisme de prise de décision collective, la démocratie. Un tel changement rendra l'eau un facteur de cohésion sociale et non un objet de discorde. Il évitera d'éventuels conflits interrégionaux que l'on expliquerait, d'une manière inexacte et inappropriée, par la structure tribale de notre société. Il me paraît nécessaire que le pays gagne à initier ces deux étapes préparatoires au changement du mécanisme de prise de décision dans les plus brefs délais.
