Par Taoufik Ben Jemiaâ - Dans l'état actuel des choses, il plane un flou du fait que le gouvernement et les citoyens ont une sorte d'accord implicite que les déposants seraient protégés contre les pertes en cas de faillite bancaire. Or si l'Etat ne limite pas sa position à travers l'assurance des dépôts, il court le risque d'en arriver à compenser la totalité des déposants. En l'absence de garanties explicites dans un monde imparfait, une confusion considérable règne sur l'importance véritable de l'engagement du gouvernement à l'égard des déposants. Cette confusion crée une véritable pression sur le gouvernement pour qu'il se tienne garant à l'égard des déposants en cas de perte. Même les coûts politiques risquent d'être énormes s'il permet que de grosses pertes s'abattent sur une coalition de déposants frustrés –coalition qui soit politiquement puissante. Par contre, l'instauration d'un mécanisme d'assurance des dépôts s'illustre comme une solution avantageuse pour les pouvoirs publics, à la condition que ledit mécanisme soit explicite, transparent et limité dans sa portée. Ainsi, l'existence d'une assurance des dépôts dissuadera des interventions encore plus larges, tels des signaux envoyés par le gouvernement que tous les créditeurs seraient protégés d'une faillite bancaire. Tout en plafonnant le montant d'argent qui peut être perdu par les déposants, l'assurance des dépôts permet à un gouvernement démocratique de prendre ex ante un engagement crédible envers les déposants, ce qui limite le montant d'exposition du gouvernement au montant de la garantie des dépôts. Sans une telle limite explicite, les créanciers des banques peuvent argumenter qu'ils dépendent d'un système de réglementation publique où il y a émission étatique de monnaie et que par conséquent, le gouvernement doit les indemniser pour leurs pertes. Règles du jeu La mise en place d'un dispositif d'assurance explicite des dépôts bien conçu (Système d'assurance des dépôts appelé encore SAD), permettra en cas de faillite bancaire de dégager une solution plus rapide et plus adaptée, aux résultats plus prévisibles qu'un système implicite : Cela tient premièrement au fait que le dispositif d'assurance des dépôts repose sur des "règles de jeu" bien établies, tandis que dans le cadre du système implicite, les décisions sont toujours discrétionnaires (au bon vouloir de la banque centrale ou des pouvoirs publics par exemple), et fonction des circonstances. Deuxièmement, le système formel offre aux petits épargnants une meilleure protection car il est en partie conçu à cette fin. Troisièmement, il constitue un instrument utile pour répercuter sur les banques, par le biais des cotisations qu'elles doivent payer, une partie des coûts liés à la protection des dépôts. Il parait tout à fat logique d'en faire supporter la charge aux banques puisqu'elles profitent de l'assurance des dépôts, qui abaisse le coût de leurs ressources. A l'opposé, tout système de garantie implicite –comme celui prévalant actuellement en fat sur la place de Tunis, qui sert aussi les banques, n'entraîne pour elles aucune dépense directe. Les coûts sont essentiellement supportés par le budget national (autrement dit par le contribuable) ou par la banque centrale. Enfin, le dispositif formel d'assurance des dépôts est sans doute un peu plus efficace qu'un système implicite pour prévenir les retraits massifs et les ruées bancaires (Run Banks). En effet, il implique une obligation légale de protéger les déposants (à concurrence d'un certain plafond), alors que le niveau de la protection offert avec le système implicite est à l'entière discrétion du gouvernement, donc plus aléatoire. Côté inconvénients, et comme tout mécanisme financier, le système d'assurance des dépôts comporte un grand défaut qui tient au fait qu'il risque d'inciter les banques à prendre d'avantage de risques, puisque les dépôts sont assurés. C'est une éventualité qui peut être lourde de conséquences ; c'est pourquoi il est indispensable que les pouvoirs publics prennent des dispositions pour surveiller les risques que prennent les banques, et en particulier, les types d'actifs qu'elles acquièrent et le montant de leurs fonds propres. Aussi, pour éviter cet inconvénient, le système d'assurance des dépôts doit s'inscrire dans le cadre de tout un chapelet de mécanismes prudentiels qui assure le filet de sécurité financière optimale souhaité. Par ailleurs, le dispositif explicite tend aussi à être plus coûteux que le système implicite. Cela tient essentiellement au fait que l'assureur est légalement tenu de protéger les déposants dans les limites déterminées et qu'il n'a généralement pas le pouvoir de modifier les modalités d'intervention prévues, qu'il s'agisse des indemnisations versées aux déposants ou des concours apportés aux banques en difficulté. Avec un système implicite, le gouvernement dispose de pleins pouvoirs, et il peut, entre autres, choisir de n'accorder aucune protection aux déposants, dès lors que la stabilité du système bancaire n'est pas menacée. Elaboration Les systèmes préconisés pour le système bancaire tunisien, qu'il s'agisse de banques résidentes ou de prestataires de services financiers non résidents procèdent de la même logique : Ainsi et lorsqu'il apparaît que la situation d'un établissement de crédit le justifie, l'autorité de tutelle et de supervision invite les principaux actionnaires de cet établissement à fournir à celui-ci le soutien qui lui est nécessaire, notamment à travers le renforcement des fonds propres. De plus, le gouverneur de la banque centrale de Tunisie peut aussi organiser le concours de l'ensemble des établissements de crédit de la place en vue de prendre les mesures nécessaires à la protection des intérêts des déposants, des épargnants et des tiers, au bon fonctionnement du système bancaire, ainsi qu'à la préservation du renom de la place, à l'effet d'éviter toute panique ou ruée bancaire. Et pour ficeler ce système de protection, le législateur a institué un mécanisme de garantie des dépôts destiné à indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds remboursables. L'adhésion à ce mécanisme est obligatoire pour tout établissement agréé en qualité de Banque sur la place de Tunis. L'indisponibilité des fonds déposés auprès de la banque affectée constitue l'évènement déclencheur du mécanisme de garantie. En effet, et conformément à l'article 41 alinéa 2 de la loi n°2001-65 précitée, ladite indisponibilité des fonds est constatée par la banque centrale de Tunisie, lorsqu'une banque ne lui paraît plus en mesure de restituer immédiatement ou à court terme, les fonds qu'elle a reçu du public conformément aux conditions réglementaires ou contractuelles applicables à la restitution. Quant à la configuration du système d'assurance des dépôts à mettre en place, il revient à la même banque centrale de Tunisie de fixer les conditions d'application de ce dispositif, et de préciser notamment: • La nature des fonds concernés par la couverture du système d'assurances des dépôts ; • Le montant maximum de l'indemnisation par déposant ; • Les modalités et les délais d'indemnisation ; • Les règles relatives à l'information obligatoire de la clientèle. Administrativement, il incombe à la banque centrale de Tunisie de préciser les conditions d'adhésion des banques au mécanisme de garantie, ainsi que les conditions de leur exclusion, à condition toutefois que ladite exclusion n'affecte pas la couverture des dépôts effectuées avant la date à laquelle elle a pris effet. Rappelons tout de suite qu'un mécanisme similaire a été prévu pour les prestataires de services financiers non résidents à l'article 109 de la loi n°2009-64 précitée. Cependant, il faut avouer que la mise en place du dispositif de garantie des dépôts n'est pas chose aisée ; pour preuve que jusqu'à ce jour, et malgré la promulgation des textes législatif les imposant, aucun système de garantie des dépôts (SAD) n'a été cristallisé, ni pour la communauté des banques résidentes, ni pour les prestataires de services financiers non résidents. Il faut reconnaître qu'en soi, l'assurance des dépôts repose sur un concept assez simple, mais les mécanismes qui y entrent en jeu sont relativement complexes. Et lorsque l'on s'engage dans cette voie, il faut nécessairement régler un ensemble de questions, dont certaines, faut-il le préciser, ne sont pas faciles à résoudre. En Tunisie, la situation est cruciale à ce propos puisque l'on est en train de migrer d'un système de protection implicite des dépôts, vers un mécanisme formel et explicite de garantie des dépôts –dont le législateur a retracé le cadre, mais qu'il s'agit de cristalliser dans les faits. L'une des premières questions à résoudre consiste dans le choix du SAD à mettre en place. En effet, les systèmes d'assurance des dépôts peuvent être publics ou privés : Les systèmes publics sont organisés et gérés par l'Etat (souvent par la banque centrale avec la participation minoritaire des banques pour la gestion). Les systèmes privés sont d'ordinaire organisés et administrés exclusivement par le secteur bancaire. Pour le moment, la plupart des systèmes d'assurance des dépôts sont publics tant dans les pays émergeants que dans les pays développés. De plus, et lorsque l'on décide d'instituer un système public d'assurance, il est indispensable d'en préciser clairement les objectifs : S'agit-il uniquement de protéger les petits déposants en cas de faillite bancaire ?? Ou cherche-t-on à éviter les vents de panique, objectif qui implique parfois la protection de tous les déposants, grands et petits ?? D'un autre côté, et si l'on opte pour un système d'assurance public, la participation des banques au système sera-t-elle facultative ou obligatoire?? Des arguments solides militent en faveur d'une participation obligatoire, même si cela signifie une plus grande intervention de l'Etat dans le secteur privé de l'économie. Par contre, si l'adhésion est facultative, il risque de se produire de temps à autre des mouvements de fonds importants –des banques assurées vers les banques non assurées lorsque la conjoncture est bonne ; et vice versa lorsque le système bancaire traverse une mauvaise passe. Par ailleurs, le nombre d'adhérents peut être instable ou insuffisant pour atteindre les objectifs recherchés. Ces problèmes potentiels ont amené la plupart des pays –émergeants ou développés, à rendre l'adhésion obligatoire : c'est justement le choix adopté pour le système d'assurance des dépôts dans notre pays tel qu'il ressort de la règlementation en vigueur sus citée. Sur un autre plan, le degré de protection accordé à chaque déposant demeure un élément de base important à prendre en considération : Presque tous les systèmes existants limitent la couverture d'assurance (les plafonds étant généralement plus élevés dans les pays développés). D'ailleurs, le plafonnement de cette couverture présente un certain nombre d'avantages : Il protège complètement les petits déposants, il offre au système bancaire un certain rempart contre les mouvements de panique, et il préserve dans une certaine mesure la discipline du marché puisqu'il n'élimine pas le risque de perte pour les dépôts importants. Actuellement, rares sont les pays qui se sont dotés d'un dispositif de protection des dépôts à 100%. Et bien que la profession bancaire se trouve dans ce cas de figure tout à fait à l'abri des vents de paniques, elle se trouve par là même déchargée de l'obligation de gestion prudentielle, ce qui peut l'inciter à prendre d'avantage de risques. Concept complémentaire D'ailleurs, la plupart des pays ont retenu à ce propos le concept de coassurance dans la mesure où les SAD en place ne couvrent qu'un pourcentage déterminé du solde de chacun des déposants dans la limite d'un certain plafond. Cependant, il faut reconnaître que les systèmes à couverture limitée, très répandus, posent un problème majeur en ce sens qu'ils ne protègent pas bien le secteur bancaire contre les retraits massifs, étant donné que les détenteurs de dépôts importants restent exposés à des pertes. Or ces derniers sont des personnes "informées", et il y a des chances qu'elles suscitent un mouvement de panique si une banque paraît en difficulté. Pour faire face à cet effet pervers et tenant compte de cette éventualité, l'on peut choisir d'autoriser les gestionnaires du mécanisme d'assurance des dépôts à étendre, de facto, le cas échéant à la clientèle non assurée. Une autre solution consiste à ne pas s'opposer à la vague des retrais et laisser à la banque centrale le soin d'intervenir en fournissant les concours financiers nécessaires. Cependant, et si cette solution peut se révéler valable dans certains pays, elle peut être inopérante dans d'autres pays, si la banque centrale est inefficace, ou si les retraits ne se traduisent pas par un transfert de fonds au sein du même système bancaire. (L'exemple des fuites de capitaux à l'étranger). Aussi, la protection des détenteurs de dépôts importants non couverts par le système d'assurance peut prendre plusieurs formes, qu'il revient aux pouvoirs publics de mettre en jeu en fonction de la réalité et des exigences de la situation. Un autre élément du système d'assurance des dépôts qui est non moins important, réside dans ses ressources. En effet, il est un élément très important, non seulement parce qu'il commande la confiance placée dans le système bancaire, mais aussi parce qu'il détermine qui supportera les pertes en cas de faillite bancaire. Dans la plupart des cas, le dispositif de garantie des dépôts est financé par les banques assurées, qui doivent verser des cotisations périodiques à un fonds spécial. Cependant, et en plus, l'Etat peut prendre à sa charge une partie des coûts de l'assurance, notamment par une dotation initiale au fonds spécial en vue de conférer la crédibilité voulue au système. Une autre modalité consiste en ce que l'Etat verse au fonds un montant égal aux contributions de l'ensemble des banques assurées. D'ailleurs, pour fonctionner de manière efficace, le dispositif d'assurance des dépôts doit être correctement financé. Malheureusement, l'expérience montre que dans de nombreux cas, les fonds d'assurance des dépôts se sont révélés très insuffisants compte tenu des pertes que le système peut avoir à absorber. Ceci est particulièrement vrai pour certains pays émergeants où la stabilité du secteur bancaire est extrêmement précaire. L'expérience nous éclaire aussi que lorsqu'un pays crée un mécanisme d'assurance des dépôts, il doit décider si le montant des cotisations sera ou non déterminé en fonction du risque global de la banque considérée. Le grand avantage des cotisations variables, c'est qu'elles incitent les banques à ne pas prendre de risques excessifs. Mais elles posent aussi un problème majeur puisqu'elles impliquent la mise au point d'un système d'évaluation des risques assez coûteux à entretenir. C'est pour cela que devant les grandes difficultés de mise en œuvre d'un tel modèle, plusieurs pays –notamment émergeants, ont opté pour le système de cotisation ou prime forfaitaire, ou à taux unique assis sur les dépôts garantis. Cependant, rien n'interdit l'évolution vers un mécanisme plus sophistiqué, assurant plus d'égalité et de justice entre les banques assurées. Sur un autre plan plus pratique, il revient aux concepteurs du système d'assurance des dépôts dans notre pays, de résoudre des questions non moins importantes comme les modalités d'intervention pratique du SAD à travers la constatation de l'insolvabilité de l'institution bancaire, les modalités et les délais d'indemnisation, la subrogation du fonds après indemnisation, et les divers recours contre les responsables d'une faillite bancaire, ainsi que l'établissement de règles spécifiques relatives à l'information de la clientèle –bien que les banques, qualifiées de sociétés faisant appel public à l'épargne (SOFAPE(s)) par la loi n°94-117 du 14 novembre 1994, portant réorganisation du marché financier, sont tenues d'une obligation continue d'information financière du public à ce propos. Enfin, il est utile de régler les questions de conflits d'intervention des divers mécanismes mis en place et susceptibles de contribuer à la couverture des dépôts bancaires, notamment en ce qui concerne le mécanisme d'assurance des dépôts régissant les services financiers aux non résidents dans notre pays, ou encore la couverture des banques tunisiennes opérant hors du territoire national par le biais de leurs succursales ou filiales (éventuellement). A l'heure actuelle de la Tunisie post-révolutionnaire où tout un chacun cherche à se rassure sur son avenir, les pouvoirs publics sont amenés à donner des signes rassurants. La cristallisation du système d'assurance des dépôts est de nature à rassurer –un tant soi peu, la population sur ses dépôts en banque ou son épargne postale. La mise en place d'un système d'assurance des dépôts (SAD) à la tunisienne ne constitue nullement un acte de mimétisme aveugle, mais une réponse intelligente à des besoins persistants. Enfin, il est utile de rappeler que le/les systèmes d'assurance des dépôts à mettre en place, ne sauraient dispenser les pouvoirs publics d'exercer une surveillance efficace sur le secteur bancaire. Cette surveillance demeure indispensable pour repérer les évolutions dangereuses en matière de gestion et de risques portés par les banques avant qu'elles ne soient confrontées à une crise de solvabilité, et les contraindre, le cas échéant, à prendre les mesures qui s'imposent pour redresser la situation.
